II SA/Gl 641/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi [...] w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] (dokumentów obrazujących wszczęcie postępowania i czynności poprzedzające wydanie ww. postanowienia brak w aktach sprawy), wydanym m.in. na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), Burmistrz Miasta i Gminy Ł. pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki nr [...] km [...] położonej w Ł. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż działka będąca przedmiotem podziału zlokalizowana jest w terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ł. symbolami [...], [...] - jako tereny usług oświaty i tereny działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania. Podziału przedmiotowej działki dokonuje się celem wyodrębnienia obszaru przeznaczonego w miejscowym planie na tereny usług oświaty. Zażalenie na otrzymane postanowienie wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. [...] Spółdzielnia [...] w Ł. Żaląca się zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.) i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania w sprawie podziału, z uwagi na nie zakończone jeszcze, toczące się z wniosku Spółdzielni postępowanie, mające na celu ustanowienie na tej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu Spółdzielnia wskazała, iż w grudniu 1995 r. wystąpiła do Burmistrza Gminy Ł. na mocy art. 2c ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1990, Nr 79, poz. 464 z późn. zm.) o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu znajdującego się w Ł. przy ul. [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2 i przeniesienie własności budynków wyszczególnionych we wniosku zlokalizowanych na przedmiotowej działce. Przedmiotowa nieruchomość jest bowiem użytkowana przez Spółdzielnię od [...] r., a zespół budynków został wybudowany ze środków własnych Spółdzielni. Przedmiotowa sprawa nie została jeszcze rozstrzygnięta, pomimo że stan faktyczny sprawy jest, zdaniem Spółdzielni, bezsporny. Zdaniem Spółdzielni Burmistrz Miasta i Gminy Ł. w pierwszej kolejności powinien zatem definitywnie rozstrzygnąć sprawę przysługującego Spółdzielni użytkowania wieczystego gruntu, a następnie dopiero podejmować decyzje w pozostałych sprawach dotyczących nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że projektowany podział wynika z faktu, iż część działki położona na terenie oznaczonym w planie symbolem Upo (tereny usług sportu) ma zostać zagospodarowana na parking przy budowanej obecnie pływalni. W ocenie Kolegium projektowany podział jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego i daje możliwość zagospodarowania działek zgodnie z ich przeznaczeniem. Przedmiotowe postanowienie nie uniemożliwia nadto wspomnianego przez Spółdzielnię uwłaszczenia. Pismem z dnia [...] r. [...] Spółdzielnia [...] w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu te same argumenty, które wskazała uprzednio w zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjne. Dodatkowo skarżąca zaakcentowała, iż pomimo jej interwencji sprawa ustanowienia użytkowania wieczystego nadal nie została zakończona. Wcześniejsze dokonanie podziału nieruchomości uniemożliwi natomiast realizację w całości wniosku uwłaszczeniowego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiące przedmiot zaskarżenia postanowienie wydane zostało bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Podkreślić nadto trzeba, iż zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Jedną z form realizacji ciążącego na organach obowiązku jest wyrażony w art. 61 § 4 k.p.a. nakaz powiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu, na żądanie jednej ze stron lub z urzędu, postępowania administracyjnego. Aby bowiem strona mogła czynnie uczestniczyć w postępowaniu musi ona być świadoma, że takie postępowanie się toczy. W konsekwencji jednym z pierwszoplanowych obowiązków organu związanych z wszczęciem postępowania administracyjnego jest prawidłowe ustalenie kręgu osób posiadających w danej sprawie przymiot strony. Organ administracji państwowej zobowiązany jest bowiem z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Wymóg ten odnosi się także do postępowania przed organem II instancji. Każda bowiem strona postępowania ma prawo wnieść środek odwoławczy o ile w ogóle w myśl przepisów w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia został on przewidziany, jednocześnie jednak tylko strona może to uczynić, prawo do zaskarżenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego nie przysługuje bowiem podmiotom nie posiadającym statusu strony – art. 127 § 1 i art. 141 § 1 k.p.a. W konsekwencji przed przystąpieniem do rozpoznania środka odwoławczego organ drugoinstancyjny obowiązany jest zbadać czy odwołanie bądź zażalenie pochodzi od podmiotu do wniesienia środka tego legitymowanego. Wskazać w tym miejscu należy, iż po myśli art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sposób szczególny, węższy w stosunku do art. 28 k.p.a., stronę postępowania administracyjnego pojmować należy w myśl art. 97-98b cytowanej już wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stronami bowiem w postępowaniu w sprawie podziału nieruchomości są jedynie właściciele i użytkownicy wieczyści działek mających ulec podziałowi. Osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego, a zatem nie może skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1999 r., I SA 285/99, LEX nr 48618. Podkreślenia wymaga nadto, że w żadnym razie stronami postępowania o podział nieruchomości nie są osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego, lecz zainteresowane są dopiero uzyskaniem w przyszłości użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą bowiem stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2002 r., I SA 1710/00, LEX nr 82813. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w rozdzielniku postanowienia wydanego przez organ I instancji [...] Spółdzielnia [...] nie figurowała, natomiast jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki przedmiotowe postanowienie zostało jej przesłane. Organ II instancji z kolei wniesione przez Spółdzielnię zażalenie rozpatrzył i jak wynika z uzasadnienia wydanego postanowienia nie zakwestionował w odniesieniu do Spółdzielni statusu strony. W rzeczywistości jednak, jak wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy, kwestia interesu prawnego Spółdzielni i tym samym jej legitymacji do uczestnictwa w postępowaniu podziałowym, w tym do wniesienia zażalenia w ogóle nie została zbadana. Nie ustalono bowiem czy Spółdzielni, o której mowa, istotnie, jak twierdzi skarżąca, przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu (przewidziana w myśl art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami umowa o przeniesienie gruntu ma jak się wydaje charakter jedynie deklaratoryjny) i czy postępowanie w tej kwestii istotnie się toczy, czy też w rzeczywistości z mocy prawa roszczenia takiego nie nabyła a sposób rozpoznania jej wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego stanowi przyszłe zdarzenie o nieznanym przebiegu. W tym pierwszym przypadku, kiedy to Spółdzielnia może nabyć status strony postępowania niewątpliwie zakończenie sprawy ustanowienia użytkowania wieczystego stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania podziałowego i rozważenia wówczas wymaga potrzeba zawieszenia postępowania w sprawie podziału. Zważyć bowiem należy, iż wprawdzie działający jako organ I instancji Burmistrz Miasta i Gminy Ł. w wydanym przez siebie postanowieniu wskazał, że czyni to na wniosek Kierownika Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami UMiG w Ł. (notabene wniosku tego brak w aktach sprawy) to jednak z uwagi na funkcjonowanie wymienionego Kierownika w strukturze tej samej jednostki samorządu terytorialnego w świetle przedłożonych Sądowi akt nie ulega wątpliwości, że de facto postępowanie w sprawie podziału prowadzone jest z urzędu. Wskazać zatem w tym miejscu należy, iż w myśl art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można wprawdzie dokonać z urzędu, jednak jedynie wówczas gdy: 1) podział taki jest niezbędny do realizacji celów publicznych; 2) nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. W konsekwencji ustalenie, iż w istocie Spółdzielnia z mocy prawa nabyła uprawnienie do domagania się ustanowienia na jej rzecz użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, po potwierdzeniu tego prawa umową, wyłącza, w świetle art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy, możliwość przeprowadzenia z urzędu podziału nieruchomości. Jeśli natomiast w wyniku podjętych ustaleń okazałoby się, iż w istocie Spółdzielnia nie nabyła roszczenia o ustanowienie na jej rzecz prawa, o którym mowa, a jej zamiar uzyskania uprawnień do terenu zależy od przyszłego rozstrzygnięcia złożonego przez Spółdzielnię wniosku, wówczas kwestia ewentualnego ustanowienia użytkowania wieczystego nie miałaby charakteru zagadnienia wstępnego. Tym samym Spółdzielnia, jako podmiot nie będący ani właścicielem ani użytkownikiem terenu, nie miałaby jednak statusu strony postępowania a w konsekwencji nie byłaby legitymowana do wniesienia zażalenia, które SKO w C. merytorycznie rozpoznało. W konsekwencji wydane przez organ II instancji postanowienie, rozpoznane, pomimo nie zbadania statusu podmiotu wnoszącego zażalenie, a także utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, bez rozważenia wskazanych wyżej wątpliwości, uznać należy za przedwczesne, wydane bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a,