II SA/Kr 1029/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Jan Zimmermann Sędziowie WSA: Renata Czeluśniak (spr.) WSA: Grażyna Firek Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi "A" spółki z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej "A" spółki z o.o. w K. kwotę 200 zł ( słownie: dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta decyzją z dnia [...] znak: [...], wydaną na podstawie art. 4 pkt 1,11, 12 i 13, art. 5, art. 11 ust.1, 2a i art. 12 ust. 3, 4, 7, 8, 13 i 14, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 z późn. zm.) i art. 104 kpa, zezwolił "A." spółce z o.o. z siedzibą w K. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow.0,2146 ha (w tym : 0,0303 ha R III b, 0,1843 ha Ł III) wchodzące w skład nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położonej w miejscowości M. gmina M., zabudowanej budynkami stacji paliw i obiektami towarzyszącymi. Ponadto ustalił dla "A." sp. z o.o. z siedzibą w K. podwyższoną o 10 % należność w kwocie 41 299,10 zł stanowiącą jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,2146 ha wchodzące w skład opisanej w punkcie l nieruchomości położonej w miejscowości M. gm. M., stanowiącą równowartość ceny 116,27 ton ziarna żyta. Organ l instancji ustalił też wnioskodawcy opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu stanowiącą równowartość ceny 11,63 ton ziarna żyta, stosowanej przy wymierzaniu podatku rolnego za l półrocze danego roku, płatną przez okres 10 lat tj. od 2008 do 2017 roku, w terminie do 30 czerwca każdego roku kalendarzowego. W uzasadnieniu Starosta podał, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2000r. "A." spółka z o.o. wystąpiła o zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu przeznaczonego pod budowę stacji paliw z zapleczem handlowo-usługowym oraz motelu na działkach nr [...], [...], położonych w miejscowości M. zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] oraz z [...] wydanych przez Wójta Gminy M. Starosta decyzją z dnia [...] zezwolił wnioskodawcy na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow.0,3249 ha z przeznaczeniem pod budowę stacji paliw z zapleczem handlowo-usługowym oraz motelu. Po zakończeniu procesu inwestycyjnego "A." sp. z o.o. przedłożyła operat pomiarowy z dnia [...] sierpnia 2006 r., który stanowił podstawę do wydania decyzji o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów w zakresie obejmującym użytki gruntowe na działkach nr [...], [...], [...], w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 z późn. zm.) oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Według przedłożonego opracowania i decyzji z dnia [...] innym niż rolnicze wykorzystanie objęty został grunt o łącznej powierzchni 0,5825 ha. Natomiast w powołanej wyżej decyzji z dnia [...] zezwolono na wyłączenie z produkcji rolnej użytków gruntowych o łącznej powierzchni O, 3249 ha w Sygn. akt: II SA/Kr 1029/07 klasach i użytkach tam wskazanych. Ponadto w stosunku do innej części działki nr [...] (przed podziałem na działki nr [...] i [...]) Wójt Gminy M. wydał decyzję z dnia [...] 1993 r. zezwalającą na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow.0,0430ha położonej w M. Wynikająca z powołanych decyzji różnica w powierzchni gruntów objętych zezwoleniem na inne niż rolnicze wykorzystanie, a powierzchnią gruntów faktycznie wyłączonych z produkcji rolnej - wynosząca 0,2146 ha -stanowi obszar gruntów wyłączony z produkcji rolnej bez uzyskania decyzji starosty, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stwierdzona okoliczność stanowić powinna przesłankę do wszczęcia z urzędu postępowania w trybie przepisu art. 28 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, stanowiącego, że w przypadku stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez wymaganej decyzji - decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Jednak przed wszczęciem wskazanego wyżej postępowania - w dniu [...] lutego 2007 r. spółka złożyła wniosek o wydanie nowej decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej stanowiącego użytki rolne. W tej sytuacji odstąpiono od zastosowania trybu wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 61 § 1 kpa i w oparciu o przedłożoną przy wniosku z dnia [...] czerwca 2000 r. decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] października 1999 r. oraz z dnia [...] grudnia 1999 r., wydanych przez Wójta Gminy M., ustalono, że obejmują one swoim zasięgiem cały obszar działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położonych w M. Od powyższej decyzji odwołanie założyła "A." spółka z o.o. w K., wskazując na naruszenie obligatoryjnie obowiązującej, w omawianym zakresie, normy prawnej zawartej w art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który pozwala na obniżenie wysokości jednorazowej opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...], wydaną na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i dlatego w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do jej uchylenia. Orzekający w sprawie organ l instancji w sposób zadawalający ustalił stan faktyczny. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy daje jednoznaczną odpowiedź na pytanie, jaki tryb postępowania i które normy prawa materialnego znajdą zastosowanie w celu wydania Sygn. akt: II SA/Kr 1029/07 prawidłowej decyzji administracyjnej. W ocenie Kolegium zarzut odwołania nie jest zasadny, ponieważ w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zastosowania w analizowanej sprawie art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżąca się nie jest osobą, która uzyskała zezwolenie, a w analizowanej sytuacji prawnej gdy post factum wydaje się przedmiotowe zezwolenie, należy wyłącznie stosować normę prawną zawartą w art. 28 ust. 2 cyt. ustawy z odesłaniem wyłącznie do art. 11 ust. 1 i 2. Norma art. 28 ust. 2 cyt. ustawy jest normą szczególną, a zatem nie jest możliwa jej rozszerzająca interpretacja. Podwyższenie opłaty o 10% i brak możliwości pomniejszenia tej opłaty o wartość gruntu jest sankcją za niezgodne z prawem postępowanie. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła "A." spółka z o.o. w K., zarzucając rażące naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w konsekwencji niezasadne podwyższenie opłaty. Ponadto skarżącą wskazała na błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że skarżąca nie jest osobą, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd Administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi (art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Uwzględniając powyższe Sąd uznał skargę za zasadną. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa procesowego art. 107 kpa oraz prawa materialnego art. 28 ust. 2 i art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera ustosunkowania się do podstawowego zarzutu, jaki został podniesiony w odwołaniu. Sygn. akt: II SA/Kr 1029/07 Jak wynika z treści odwołania strona skarżąca podniosła w nim zarzut naruszenia obligatoryjnie obowiązującej normy prawnej zawartej w art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który pozwala na obniżenie wysokości jednorazowej opłaty, gdy tymczasem w zaskarżonej decyzji stwierdzono jedynie, iż zarzut odwołania nie jest zasadny ponieważ nie ma podstaw do zastosowania w analizowanej sprawie art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, po pierwsze dlatego, iż skarżąca się nie jest osobą która uzyskała zezwolenie, a po drugie - w analizowanej sytuacji prawnej gdy post factum wydaje się przedmiotowe zezwolenie, należy wyłącznie stosować normę prawną zawartą w art. 28 ust. 2 cyt. ustawy z odesłaniem wyłącznie do art. 11 ust. 1 i 2. Norma art. 28 ust. 2 cyt. ustawy jest normą szczególną, a zatem nie jest możliwa jej rozszerzająca interpretacja. Podwyższenie opłaty o 10% i brak możliwości pomniejszenia tej opłaty o wartość gruntu jest sankcją za niezgodne z prawem postępowanie. Organ odwoławczy nie wyjaśnił, ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ani też po zapoznaniu się z zarzutami skargi, w odpowiedzi na skargę, dlaczego uznał: po pierwsze - iż skarżąca nie jest osobą, która uzyskała zezwolenie, skoro w pkt l decyzji Starosty uzyskała zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne, po drugie - iż w sytuacji prawnej gdy post factum wydaje się przedmiotowe zezwolenie, należy wyłącznie stosować normę prawną zawartą w art. 28 ust. 2 cyt. ustawy z odesłaniem wyłącznie do art. 11 ust. 1 i 2, skoro utrzymał w mocy decyzję ustalającą podwyższoną należność obliczoną na podstawie art. 12 ust.3, 4, 7, 8, 13 i 4 powołanej ustawy W konsekwencji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło jasno w oparciu o co uznało, iż nie tylko podwyższenie opłaty o 10%, o której mowa w art. 28 ust. 2, ale również brak możliwości pomniejszenia tej opłaty o wartość gruntu, zgodnie z art. 12 ust. 6, jest sankcją za niezgodne z prawem postępowanie. Tak lakoniczne odniesienie się do zarzutu nie może być uznane za ustosunkowanie się do niego, a nadto brak wyjaśnienia podstawy prawnej, a raczej brak wskazania motywów przyjętej wykładni art. 28 ust. 2 i 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych utrudnia dokonanie sądowej kontroli. Przypomnieć należy, iż uzasadnienie jest integralną częścią decyzji i spełnia bardzo ważną rolę, co znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 14 grudnia 1999 roku, sygn. akt III SA 1756/99 (niepublikowane) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wyraził pogląd, że "brak podania w uzasadnieniu decyzji (orzeczeniu) motywów rozstrzygnięcia z jednej strony uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony może być powodem zaskarżenia do Sądu decyzji niezawierających prawidłowego uzasadnienia wobec niemożności poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia". Sygn. akt: II SA/Kr 1029/07 Zgodnie z art.11 ust.1 ww. ustawy zasadą jest, iż wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas l, II, III, IIIa, lllb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zgodnie natomiast z art. 12 ust.1 osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. W ust. 6 art. 12 postanowiono, iż należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, a w ust. 7 i nast. określono m.in. sposoby obliczenia wysokości należności. Art. 28 stanowi natomiast: w ust 1 - w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. w ust 2 - w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Sankcje zatem za wyłączenie gruntów z produkcji, o których mowa w powołanym przepisie, nawiązują do pojęcia należności, zdefiniowanej w art. 4 pkt 12 i obliczonej zgodnie z art. 12. Należy zgodzić się zatem ze stroną skarżącą, iż art. 28 ust. 2 nie wyłącza w żadnym zakresie stosowania postanowień art. 12, (w tym ust. 6), bez zastosowania których (ust. 7 i nast.) nie byłoby możliwe obliczenie wysokości należności, a następnie obliczenie opłaty, o której mowa w ust. 1 art. 28 ustawy, czy też podwyższenie wysokości należności o 10 %. A skoro przepis art. 28 ustawy nie wyłącza wyraźnie stosowania, do sytuacji w nim opisanych, postanowienia art. 12 ust.6 nie można przyjmować, iż dodatkową sankcją za wyłączenie gruntów z produkcji bez wymaganej decyzji, jest również wyłączenie stosowania przepisu, zgodnie z którym należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Sygn. akt: II SA/Kr 1029/07 Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 "a" i "c", art.152 oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy uzasadniając własną decyzję organy winny więc ustosunkować się do wszystkich podniesionych przez skarżących zarzutów poprzez wskazanie motywów, jakimi kierują się przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia.