II SA/Gl 752/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Starszy referent Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. H. i B. H. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących, solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Pracowni [...] A. C., pozwolenia na budowę stacji diagnostycznej jednostanowiskowej wraz z przyłączami oraz murem oporowym na działkach nr [...], [...], [...], położonych w B. przy ul. [...]. Jednakże na mocy decyzji z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda S. stwierdził nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej murów oporowych jako zaprojektowanych od strony działki nr [...] w odległości [...] m, co narusza § 12 ust. 3 rozp. MI w sprawie warunków technicznych... Następnie Starosta B. kolejną decyzją z dnia [...] r. uchylił na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, własną decyzję z dnia [...] r. z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, stanowiącej podstawę udzielenia pozwolenia na budowę. Nadto, decyzją tą uchylono również własną decyzję tego organu z dnia [...] r. nr [...] w sprawie budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej na działki nr [...] i [...]. W dniu [...] r. A. C. (Pracownia [...] w S.), wystąpiła powtórnie o udzielenie pozwolenia na budowę stacji diagnostycznej jednostanowiskowej wraz z instalacjami i przyłączem wodociągowym oraz muru oporowego. Po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Starosty B., zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). W uzasadnieniu organ I instancji podał, że inwestor rozpoczął realizację przedmiotowej inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., która została następnie uchylona. Sporny mur oporowy został obecnie zlokalizowany w odległości [...] m od granicy. Zdaniem organu, przedmiotowe przedsięwzięcie jest też zgodne z obowiązującym obecnie planem zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (uchwała z dnia [...] r. Nr [...]), bowiem teren inwestycji znajduje się w jednostce strukturalnej o symbolu U/MN – teren przeznaczony na realizację usług i zabudowę mieszkaniową. Na przedmiotowym terenie nie mogą być realizowane usługi mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu. Tymczasem w świetle przedłożonej przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, odstąpiono od obowiązku sporządzenia takiego raportu. Stąd też zdaniem organu I instancji, zachodziły podstawy do udzielenia pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem. W odwołaniu od decyzji M. H. i B. H. zarzucili, że udzielenie pozwolenia na budowę stacji diagnostycznej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności nastąpiło z naruszeniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] r., wydanej przez Wójta Gminy W. Realizacja tego obiektu wymaga bowiem całkowitej zmiany ukształtowania terenu przez wykonanie nasypu o wysokości ponad [...] m i wykonania muru oporowego w celu umożliwienia tej zmiany powierzchni terenu. Tymczasem w pkt 1 powyższej decyzji, zabroniono realizacji inwestycji, która powodowałaby niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu. Ponadto, odwołujący się podnieśli, że zaprojektowane stanowisko diagnostyczne długości [...] m, wskazuje na wykorzystanie dla dużych samochodów ciężarowych, co jest również niezgodne z powyższą decyzją, dotyczącą stacji diagnostycznej samochodów do 3,5 ton. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody S., odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził bowiem, że udzielone pozwolenie na budowę nie narusza wymogów prawa budowlanego, a w szczególności jest zgodne z wymogami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Niwelacja terenu obejmująca wykonanie nasypu o maksymalnej wysokości [...] m oraz muru oporowego w odległości [...] m od granicy działki odwołujących się, nie spowoduje bowiem niekorzystnego przekształcenia ukształtowania terenu w rozumieniu art. 101 ust. 1 pkt d ustawy – Prawo ochrony środowiska, co wynika z dokonanych uzgodnień dokumentacji budowlanej z właściwymi organami. Nadto, treść tejże decyzji nie zawiera ograniczeń w zakresie realizacji stacji tylko dla pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 ton. Wreszcie, zdaniem organu II instancji, plan miejscowy dopuszcza możliwość realizacji usług różnych, w tym nieuciążliwych dla środowiska w rozumieniu przepisów szczególnych. W skardze do sądu administracyjnego M. H. i B. H. domagali się uchylenia decyzji Wojewody S. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucili, że decyzje organów obydwu instancji skierowano do innego podmiotu, niż decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych, wydana dla A. i K. C. Pominięto też dowód z ich wniosku o przeprowadzenie oględzin działki w celu oceny zgodności projektu z uwarunkowaniami środowiskowymi. Nadto, dopuszczona decyzją o pozwoleniu na budowę, niwelacja terenu prowadzi do naruszenia wymogu w zakresie wysokości budynków w linii zabudowy. Tymczasem dla oceny zgodności z prawem planowanej inwestycji istotne znaczenie ma odniesienie do naturalnego ukształtowania terenu. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej wyjaśniając, że decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] r. dokonano przeniesienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na rzecz Pracowni [...] A. C. Zdaniem organu, w świetle art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, brak było też podstaw do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie kontroli terenów. Wreszcie, wykonanie nasypu dotyczy tylko terenu, na którym usytuowano mur oporowy, a nie – budynek stacji diagnostycznej. Jedynie niwelacja terenu dotyczy wszystkich działek, na których przewidziano inwestycję z uwagi na różnicę ich poziomu, wynoszącą [...] m. Budynek stacji diagnostycznej ma zaś wysokość [...] m, podczas gdy plan miejscowy dopuszcza maksymalną wysokość zabudowy, wynoszącą [...] m. Uczestniczka postępowania A. C. wniosła o "podtrzymanie" decyzji o pozwoleniu na budowę jako zgodnej z planem zagospodarowania przestrzennego i decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, przeniesioną na jej rzecz, dołączając obie decyzje. W kolejnym piśmie procesowym skarżący zarzucili, że porównując daty wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez SKO (dnia [...] r.) oraz przeniesienia tejże decyzji przez Wójta Gminy W. ([...] r.), należy z dużym prawdopodobieństwem przyjąć, że Wójt Gminy nie mógł wydać decyzji ostatecznej w ciągu 5 dni, a ponadto, podlegał on wyłączeniu od rozpoznania sprawy z uwagi na toczące się przeciwko niemu postępowanie karne. Nadto, skarżący podtrzymali zarzut o nienależytym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, bowiem ich zdaniem przepis art. 82 b ust. 3 Prawa budowlanego, nie uniemożliwia organowi administracji architektoniczno-budowlanej dokonania kontroli w celu wyjaśnienia stanu faktycznego (zgodności budowy z decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych). Podniesiono też, że inwestor na podstawie bliżej nieokreślonej decyzji uzyskała pozwolenie na budowę zjazdu z drogi wojewódzkiej, co spowodowało już być może konieczność przekształcenia terenu. Wreszcie, skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z decyzji SKO w B., wydanych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, prowadzonym dla tej samej inwestycji w okresie od [...] r. i [...] r., a ponadto, dowodu z akt postępowania karnego, prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w B. sygn. akt [...], które to postępowanie umorzono (co wyjaśnił pełnomocnik skarżących w toku rozprawy sądowej). W toku rozprawy sądowej uczestnik postępowania K. C., działający również jako pełnomocnik A. C. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek zasadniczo z innych względów niż w niej zawartych. Działając z urzędu, sąd administracyjny stwierdził bowiem, iż udzielenie pozwolenia na budowę dotyczyło inwestycji już rozpoczętej i częściowo zrealizowanej, czym naruszono prawo materialne, a mianowicie art. 28 ust. 1, art. 36a ust. 1 i art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Jest bowiem poza sporem, iż budowa przedmiotowej inwestycji (stacji diagnostycznej z przyłączami oraz muru oporowego), została podjęta na podstawie wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego decyzji Starosty B. z dnia [...] r. nr [...]. Jak wynika z akt postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. w dniu [...] r. przeprowadził kontrolę budowy (protokół nr [...]). W trakcie tych czynności ustalono, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na etapie wykonanych żelbetonowych murów fundamentowych, wyprowadzonych do poziomu stanu zerowego z wyprowadzeniem na wysokość ok. 1 m zbrojenia w miejscu projektowanych słupów układu szkieletowego konstrukcji, zaś w przestrzeni wewnętrznej obiektu wykonano zbrojenie kanału najazdowego na całej długości, którego ściany w części zostały zabetonowane. Obiekt od strony wschodniej wyniesiony ponad poziom przyległego terenu na wysokość ponad [...] m. Stan zaawansowania robót potwierdza też dziennik budowy nr [...], wydany dnia [...] r. (k. 6 – 10 akt adm.). Wreszcie, inwentaryzacja stanu istniejącego, stanowiąca część projektu budowlanego, została zatwierdzona decyzją organu I instancji w niniejszym postępowaniu (tom 3 projektu). Z tegoż dokumentu wynika, że wykonano już ławy fundamentowe, stopy fundamentowe pod słupy i fragmenty słupów, obwodowo mury fundamentowe z pozostawieniem w miejscach słupów nawiązek zbrojenia do dalszego betonowania. Został też zazbrojony i częściowo zabetonowany kanał przeglądowy stacji, Wykonano izolację przeciwwilgociową ław i murów fundamentowych oraz obwodowe docieplenie styropianem do poziomu 1,0 m. Zatem w niniejszej sprawie po podjęciu przedmiotowej inwestycji na podstawie wyeliminowanej w nadzwyczajnych trybach decyzji o pozwoleniu na budowę, udzielono pozwolenia na budowę z zachowaniem m.in. warunku jej prowadzenia przy wykorzystaniu zrealizowanej części obiektu na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] (vide: pkt 1 decyzji Starosty B. z dnia [...] r.). Tymczasem ani z akt postępowania administracyjnego, ani z wyjaśnień PINB dla Powiatu B., udzielonych na wezwanie sądu administracyjnego nie wynika, aby organ nadzoru budowlanego poza przeprowadzeniem kontroli w dniu [...] r., dokonał innych czynności, a w szczególności, aby podjął rozstrzygnięcia, potwierdzające legalność i zgodność wykonanych już częściowo robót budowlanych z wymogami prawa budowlanego. Zdaniem sądu administracyjnego, w każdym wypadku podjęcia procesu inwestycyjnego na podstawie decyzji, która została następnie uchylona lub której stwierdzono nieważność, niezbędna jest ocena wykonanych już robót budowlanych przed właściwym organem nadzoru budowlanego i dopiero w zależności od wyniku tego postępowania, inwestor może ubiegać się udzielenia mu pozwolenia na budowę, obejmującego jednak wyłącznie te roboty, które nie zostały jeszcze zrealizowane. Wszak przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, przewiduje, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy m.in. w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia pozwolenia na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. W obydwu tych przypadkach właściwe są jednak różne organy. Jedynie do udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 Prawa budowlanego, kompetentny jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, który jednak nie może ani zalegalizować robót już wykonanych, ani udzielić pozwolenia na takie roboty. Wszak zgodnie z art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego, przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzje administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Rozpoczęcie robót budowlanych następuje zaś z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy (art. 41 ust. 1 ustawy). Prowadzenie robót jest natomiast procesem ciągłym, mającym na celu realizację zamierzonego obiektu. Stąd też realizacja części robót budowlanych, nawet wówczas, gdy pozostały do wykonania jeszcze inne roboty, jak w niniejszej sprawie, powoduje bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę (art. 105 § 1 kpa). Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych robót (vide: wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 285/05, sygn. akt II OSK 286/05 i sygn. akt II OSK 910/05, niepubl., przywołane w Komentarzu Prawo budowlane pod red. prof. Z.Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2006, str. 322). W niniejszej sprawie nie chodzi też o wypadek istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, jak to przyjęły organy administracji. W konsekwencji, zdaniem sądu administracyjnego, po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, ocena legalności wykonanych już robót budowlanych, nawet jeżeli budowa nie została jeszcze zakończona, w każdym wypadku należy do organów nadzoru budowlanego i przeprowadzenie takiego postępowania jest obligatoryjne zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dopiero wynik takiego postępowania może przesądzać o legalności robót już zrealizowanych. W przypadku wydania decyzji o nakazie zaniechania robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), inwestor może jednak w przyszłości ubiegać się o udzielenie pozwolenia na budowę, obejmującego roboty pozostałe do zrealizowania celem zakończenia procesu inwestycyjnego. Podkreślić należy, iż istotę sporu w niniejszej sprawie stanowią roboty już wykonane na podstawie uchylonej decyzji, w oparciu o którą dokonano niwelacji terenu i usytuowania budynku stacji diagnostycznej w określonym miejscu i poziomie gruntu (budynek już posadowiono przed udzieleniem niniejszego pozwolenia na budowę). Z tych względów zaskarżona decyzja jako wydana z naruszeniem wyżej wymienionego prawa materialnego nie mogła się ostać i podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w osobie radcy prawnego w kwocie [...] zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie [...] zł, czyli łącznie [...] zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200, art. 205 § 1 i 2 art. 209 powołanej ustawy. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, wyjaśnić przyjdzie, iż w świetle powyższych rozważań, nie miały one już żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jedynie na marginesie podnieść należy, iż w niniejszym postępowaniu nie podlegała ocenie decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] r. o przeniesieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta nie została bowiem wydana w granicach niniejszej sprawy w rozumieniu art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako że przedmiotem kontroli sadowej była działalność organów administracji archiektoniczno-budowlanej. Przeprowadzenie oględzin nieruchomości, aczkolwiek dopuszczalne w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, nie miało znaczenia w niniejszej sprawie, jako że organ ten nie był władny do oceny legalności robót już wykonanych. Gdy zaś idzie o sporny zjazd z drogi wojewódzkiej, sprawa ta nie była przedmiotem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. Z protokołu kontroli PINB wynika zaś, że roboty w tym zakresie objęte były decyzją Starosty B. z dnia [...] r. nr [...], która to decyzja została również uchylona w trybie wznowieniowym kolejną decyzją tego organu z dnia [...] r. W tej też sytuacji dla wyniku niniejszego postępowania sądowego nie mogły mieć żadnego znaczenia wnioski dowodowe, zawarte w ich piśmie procesowym. Przywołane tam decyzje o warunkach zabudowy, nie stanowiły bowiem podstawy udzielenia pozwolenia na budowę, jako że nastąpiło to po wejściu w życie planu miejscowego. Postępowanie karne nie dotyczyło zaś pracowników organu administracji architektoniczno-budowlanej. Stąd wnioski dowodowe skarżących podlegały oddaleniu w świetle art. 106 § 3 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy z uwagi na fakt wykonania części robót budowlanych przed wydaniem ostatecznej decyzji w niniejszej sprawie, których realizacja nie została zalegalizowana w odrębnym postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, objęte wnioskiem z dnia [...] r., winno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa). Taki stan rzeczy obliguje zatem organ odwoławczy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. SJ/