VII SA/Wa 1611/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala VII SA/Wa 1611/07 U Z A S A D N I E N I E Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust.1,art. 36, art. 71 oraz art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "B.", zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę: budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym, na nieruchomości przy ul. K. [...] W., według projektu sporządzonego przez mgr inż. arch. P. S. W toku postępowania zakończonego w/w decyzją J. P. złożył zastrzeżenia do projektu. Przedłożył zaświadczenie wydane przez Urząd Miasta W. z dnia [...] stycznia 2006 r., z którego wynikało, że przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. [...]. Obecnie nieruchomość położona w W. przy ul. K. [...], dawniej objęta KW Nr [...], stanowi zabudowaną działkę ew. nr [...] o pow. 1555 m.kw. uregulowaną w KW Nr [...] oraz działki ew. nr [...] o pow. 195 m.kw i nr [...] o pow. 3 m.kw - będące własnością Miasta W. Objęcie w posiadanie przedmiotowego gruntu przez Gminę m.st. W. nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1949r. tj. z dniem wydania [...]. W dniu [...] października 1949r. dawni właściciele nieruchomości złożyli wniosek w trybie art. 7 w/w dekretu o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu dawnej nieruchomości KW Nr [...]. Wniosek ten został złożony w terminie określonym dekretem i dotychczas pozostaje nierozpoznany. W związku z powyższym stosownie do art. 5 w/w dekretu budynek magazynowy. o pow. 566 m.kw. położony na przedmiotowym gruncie pozostał własnością dotychczasowych właścicieli, względnie ich następców prawnych, którym przysługuje również roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Aktualnie toczy się postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z dnia [...] października 1949r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. J. P. wniósł o nieudzielanie pozwolenia na budowę podnosząc, że projektowany budynek po zrealizowaniu budowy wpłynie na ograniczenie przyszłego zagospodarowania działki przy ul. K. [...] w zakresie możliwości realizacji na niej budynku zgodnie z Planem zagospodarowania terenu. Wyjaśnił, że 75% działki było własnością jego rodziców którzy złożyli w przewidzianym prawem terminie wniosek o wieczystą dzierżawę, który nie został on do dnia dzisiejszego rozpatrzony. Wskazał, że przewidziany do realizacji przez Spółdzielnię "B." budynek ma powierzchnię całkowitą 4416m2, działka ma powierzchnię 1484,6m2 a zatem współczynnik intensywności zabudowy wynosi 2.97 przy dopuszczalnym 1,5 dla całego terenu oznaczonego w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...]. Dlatego wielkość projektowanego budynku należy ograniczyć do rozsądnych proporcji w stosunku do sąsiadujących i pozostałych działek terenu [...]. Mimo zastrzeżeń skarżącego organ udzielił Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "B.", pozwolenia na budowę i wskazał, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Rejonu ul. G. od ul. L. do ul. K., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 1999r. Uwzględnia nałożony postanowieniem obowiązek usytuowania budynku w sposób umożliwiający racjonalne zagospodarowanie działki przy ul. K. [...] oraz uwagi zgłoszone przez J. i J. P. Projekt jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, a inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołanie od tej decyzji złożył T. B. właściciel nieruchomości przy ulicy K. [...] podnosząc, iż projekt planowanej inwestycji nie obejmował koniecznej do jego realizacji rozbiórki budynku, który jest posadowiony w ostrej granicy z jego budynkiem. Odwołujący wskazywał, iż przeznaczony do rozbiórki, istniejący budynek przy ul. K. [...] jest posadowiony na wspólnym fundamencie z budynkiem usytuowanym przy ul. K. [...] i posiadają one wspólne kanały wentylacyjne. Wyburzenie sąsiedniego budynku spowoduje konieczność wykonania ocieplenia powstałej w wyniku tego ściany szczytowej oraz zabezpieczenia kanałów wentylacyjnych. Także J. P. złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] stycznia 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę budynku na terenie posesji przy ul. K. [...] w W. Uzasadniając odwołanie wskazał na niezgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. G. od ul. L do ul. K., a w szczególności na przekroczenie maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy dla działki budowlanej przy ul. K. [...], która wchodzi w skład działki [...]. Argumentował, że miejscowy plan zagospodarowania stanowi, iż żadna z działek budowlanych wchodzących w skład działki [...] nie może przekroczyć wskaźnika intensywności zabudowy określonego maksymalnie na wielkość 1,5. Współczynnik ten jest równy sumie powierzchni kondygnacji nadziemnych budynków zlokalizowanych na działce budowlanej (liczonej po licu ścian zewnętrznych) podzielonej przez powierzchnię działki budowlanej. Dla rozpatrywanej inwestycji jest znacznie większy od dopuszczalnego. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowej "B." w odniesieniu do zarzutów dotyczących niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. G. od ul. L. do ul. K. wskazała, iż w Uchwale nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] 04.1999 r. przyjmującej powyższy plan zagospodarowania przestrzennego, w Rozdziale 11 § 86 określono, iż w skład terenów wchodzi między innymi działka [...], a w § 96 istnieje zapis, iż plan ustala dla działki [...] m.in. wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy - 1,5. Plan nie wprowadza określenia, iż współczynnik 1,5 należy stosować do każdej mniejszej działki wchodzącej w skład działki [...]. Ponadto plan zakłada w § 96 nadbudowę budynków w pierzei ul. G. do 7-iu kondygnacji. Gdyby rozumieć zapis o wskaźniku 1,5 tak jak interpretuje to odwołujący się, to taka nadbudowa byłaby zdaniem inwestora niemożliwa, gdyż budynki zlokalizowane w pierzei ul. G. już przekraczają ten wskaźnik. Inwestor wskazał także, że w projekcie rozbiórki istniejącego budynku, jak i w projekcie budynku, który ma być zrealizowany na działce przy ul. K. [...], przyjęto rozwiązania, które mają w pełni zabezpieczyć obiekty zlokalizowane na działkach sąsiednich. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania T. B. oraz J. P. od decyzji Prezydenta m. st. W. z dnia [...] stycznia 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "B." pozwolenia na budowę - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z póź. zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ miał obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Zdaniem Wojewody wymogi wskazane w tym przepisie zostały spełnione. Inwestor dołączył oświadczenie arch. P. S., iż projekt architektoniczno-budowlany budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. K. nr [...] w W. został opracowany w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w planie miejscowym, wymaganiami ustawy, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Odnosząc się do odwołania T. B., iż projekt inwestycji nie obejmował koniecznej do jego realizacji rozbiórki istniejącego budynku , organ uznał je za bezpodstawne. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "B." dołączyła bowiem do wniosku projekt rozbiórki obiektów na działce nr ew. [...] przy ul. K. [...] w W., wraz z informacją dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia podpisaną przez architekta P. S. Inwestor dysponował decyzją Prezydenta m.st. W. z dnia [...]10.2005 r. nr [...] zezwalająca Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "B." na rozbiórkę budynku administracyjno-garażowego, położonego na tym terenie. Z kolei odnosząc się do zarzutów J. P. organ odwoławczy wskazał, iż do wniosku została dołączona "Analiza intensywności zabudowy dla działki [...]" sporządzona przez architekta P. S., w której wskazano, iż intensywność dla powyższej działki jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego. Wojewoda podkreślił jednocześnie, że w Uchwale nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] 04.1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy G. na odcinku od ul. L. do ul. K. i M. określono w § 96, iż plan ustala dla działki [...] wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy 1,5 oraz maksymalną wysokość zabudowy 24m. Ponadto plan ustalał podniesienie budynków w pierzei ul. G. do 7 kondygnacji, oraz przekształcenie parterów i pierwszych pięter na ciąg handlowo-usługowy z pozostawieniem przejścia z ciągu pieszego ul. K. na ulicę G. W ocenie Wojewody plan nie wprowadzał określenia, iż współczynnik 1,5 jest właściwy dla każdej mniejszej działki. Zgodnie bowiem z § 86 tej uchwały przedmiotowa działka nr [...] wchodzi w skład terenu oznaczonego w planie symbolem [...]. Poza tym organ wskazał, że pełną odpowiedzialność za zgodność projektu z prawem ponoszą projektant oraz w wypadkach przewidzianych prawem (art. 20 ust. 3 Prawa budowlanego), osoba sprawdzająca. J. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wydane dla Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "B." w W. pozwolenie na budowę na działce nr [...] przy ul. K. [...] Zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. zarzucił rażące naruszenie przepisów: - art. 35 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane przez niezbadanie zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy G. na odcinku od ul. L. do ul. K. i M. (Uchwała Nr [...] Rady Gminy W.), w szczególności w zakresie zachowania maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. - art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym - przez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę skutkującej naruszeniem prawa właścicieli innych działek wchodzących w skład terenu [...] do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zabudowania, tj. do wykorzystania ustalonego maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy 1,5. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. [...]. Skarżący wywodził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w ogóle nie wynika, aby zapisy Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy G. na odcinku od ul. L. do ul. K. i M. były w jakikolwiek sposób samodzielnie przez organy analizowane. Organy ograniczyły się do lakonicznego stwierdzenia, że projekt jest zgodny z planem zagospodarowania, a Wojewoda dodał jedynie, że zgodnie z oświadczeniem architekta projekt został opracowany w sposób zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz, że za zgodność tego projektu z planem zagospodarowania odpowiedzialność ponosi projektant. Natomiast stosownie do art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego było obowiązkiem organu mającego wydać pozwolenie na budowę. Definicja i sposób liczenia maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy zostały zawarte w § 5 pkt. 5 planu zagospodarowania. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w uchwale jest mowa o maksymalnych wskaźnikach wysokości zabudowy należy przez to rozumieć największą nieprzekraczalną wartość stosunku powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków istniejących i lokalizowanych na działce do powierzchni całkowitej działki. Dla terenu oznaczonego jako [...] obejmującego działkę nr [...], wskaźnik ten wynosi 1,5 (§ 96). Przy zastosowaniu wyżej wskazanej definicji, gdzie powierzchnia całkowita planowanego budynku (kondygnacji nadziemnych) ma wynosić 3920 m2, a powierzchnia działki 1485,6 m2, wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 2,64 i zdecydowanie przekracza wskaźnik maksymalny. Nadto wskazano w skardze, że organ dokonał nieuprawnionej interpretacji zapisu planu zagospodarowania, jakoby wskaźnik, o którym mowa wyżej dotyczył całego terenu [...]. Gdyby bowiem wskaźnik intensywności zabudowy określony planem zagospodarowania mógł być przekroczony na małej działce ewidencyjnej, oznaczałoby, że właściciele innych działek wchodzących w skład tego terenu mają ograniczone prawo własności, albowiem planując budowę na swoich działkach nie mogliby wykorzystać ustalonego planem maksymalnego wskaźnika. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie wynika, iż działka nr [...] położna przy ulicy K. [...] w W., do której posiada roszczenia, wchodzi w skład działki oznaczonej symbolem [...], w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. G. na odcinku od ul. L. do ul. K. zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 1999 r. Zatem argumentacja skargi odnosząca się do naruszenia maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy na działce nr [...]-wchodzacej w skład działki [...] pozostaje bez wpływu na interes prawny skarżącego. Ta okoliczność rzutuje z kolei na uprawnienie do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. 2003 Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.) określa podmioty, którym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przysługuje przymiot stron. Stronami w takim postępowaniu są wyłącznie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a., który brzmi: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." - co oznacza, że wskazany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem projektowany obiekt nie powoduje ograniczeń lub zagrożeń w korzystaniu z terenów sąsiednich nieruchomości bądź uciążliwości dla tych terenów, to właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy sąsiednich nieruchomości nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Bezpośrednie sąsiedztwo z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja, nie przesądza o posiadaniu przymiotu strony przez podmiot, którego nieruchomość graniczy z terenem inwestycji. Poza tym w okolicznościach sprawy w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej, gdy zamierzenie zaprojektowane jest w określonych prawem odległościach, trudno jest znaleźć podstawę do poszerzenia obszaru oddziaływania obiektu, na działkę w stosunku do której prawa skarżącego nie zostały potwierdzone wobec braku wpisu wieczystego użytkowania w księdze wieczystej (z ta chwilą powstaje to prawo). W każdym razie na takie oddziaływanie nie powołuje się skarżący. Nawet gdyby przyjąć istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego, to zarzut skargi co do naruszenia art. 35 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane przez niezbadanie zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy G. na odcinku od ul. L. do ul. K. i M. (Uchwała Nr [...] Rady Gminy W.), w szczególności w zakresie zachowania maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy jest niezasadny. Wojewoda powołał się bowiem na ustalenia dołączonego do akt opracowania "Analiza intensywności zabudowy dla działki [...]" sporządzonego przez architekta P. S., w którym wskazano, iż intensywność zabudowy dla powyższej działki jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego. Dodatkowo Wojewoda dokonał własnej wykładni omawianego planu w zakresie rozumienia zapisów co do wskaźnika intensywności zabudowy i stwierdził, że ustalony w § 96 wskaźnik intensywności zabudowy 1,5 dla działki [...] oraz przewidziane podniesienie budynków w pierzei ul. G. do 7 kondygnacji, stanowi, iż współczynnik 1,5 jest właściwy dla całej działki [...] a nie dla każdej mniejszej działki (w tym dla przedmiotowej działki ewidencyjnej nr 87/1), która zgodnie z § 86 tej uchwały wchodzi w skład terenu oznaczonego w planie symbolem [...]. Przy wydawaniu pozwolenia na budowę miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego podlega interpretacji organu administracji architektoniczno-budowanej przy zastosowaniu definicji przyjętych w tym planie. Niewątpliwe w aktach sprawy znalazły się odmienne interpretacje zapisów § 96 przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy G. na odcinku od ul. L. do ul. K. i M. (Uchwała Nr [...] Rady Gminy W.). Według opinii S. G. przedłożonej przez skarżącego wskaźnik intensywności zabudowy powinien być liczony dla każdej mniejszej działki wchodzącej w skład działki [...]. Z kolei z opinii K. K. przedłożonej przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "B.", wynika iż wskaźnik ten wynoszący 1,5 powinien być liczony dla całej działki [...], a nie dla działek ewidencyjnych tworzących ten obszar. Już z analizy tych dwóch opinii wynika, ze kwestia ustaleń planu co do wskaźnika zabudowy jest sporna a to za sprawą niedoskonałych zapisów planu z którym wiążą się duże trudności interpretacyjne. Organ wydając przedmiotowe pozwolenie na budowę dokonał w ocenie Sądu prawidłowej wykładni planu w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy ustalając, iż należy go odnieść do działki [...], wynika to wprost z zapisu § 96, gdzie mówi się ze plan ustala dla działki [...] wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.