I SA/Wa 1901/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska Macioch asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi P. [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2006 r., nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania "P." Spółki Akcyjnej [...] w W., utrzymała w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę Miejską W. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie B. jako działki nr [...], [...], [...] i [...] stanowiące drogi. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że na podstawie art. 5 ust. 1 w związku z art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. stwierdził nabycie z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji wniosły "P." S.A. [...] w W. zarzucając jej naruszenie art. 10 kpa, art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) oraz art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) w związku z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Po jego rozpatrzeniu organ II instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] marca 2006 r. ponownie stwierdził nabycie przez Gminę Miejską W. z mocy prawa nieodpłatnie własności rzeczonej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podkreślił, że w operacie ewidencji gruntów obrębu B. według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowe działki figurowały jako własność Skarbu Państwa - władający P., Dolnośląska Dyrekcja [...] w W.. Przedsiębiorstwo powyższe nie legitymowało się jednak dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej do dnia 5 grudnia 1990 r. Okoliczność wnoszenia przez przedsiębiorstwo państwowe opłat nie przesądza o posiadaniu tytułu prawnorzeczowego do spornych nieruchomości. Decyzje Urzędu Miejskiego w W., Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] kwietnia 1988 r. i z dnia [...] kwietnia 1988 r. zobowiązywały jedynie Dolnośląską Dyrekcję [...] w W. do uiszczania opłat rocznych z tytułu zarządu. Organ I instancji stanął również na stanowisku, że skarżący nie legitymuje się tytułem prawnym na podstawie art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720), bowiem przepis ten nie dotyczy postępowań prowadzonych w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, to jest w przypadkach komunalizacji z mocy prawa. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że sporne nieruchomości podlegały komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy Miejskiej W., bowiem w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa i w tym dniu należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem "P." Spółka Akcyjna [...] w W. złożyła odwołanie. W jego uzasadnieniu zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez błędne zastosowanie, art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przez jego niezastosowanie, art. 4 ust. 1 i art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) przez ich niezastosowanie, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP przez jego niezastosowanie, art. 77 kpa, art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego" Polskie Koleje Państwowe wprowadzonego przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" w związku z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 115, poz. 741) przez ich niezastosowanie, § 1 i § 2 pkt 2 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach, przez ich niezastosowanie. Odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Miejską W. własności nieruchomości położonych w W., oznaczonych w operacie ewidencji gruntów obrębu B. jako działki nr [...], nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha stanowiące drogi. W kontekście powyższych uregulowań prawnych, zdaniem odwołującego się, zasadny jest zarzut, że organ I instancji pominął regulacje prawne, w oparciu o które kolej przejmowała majątek byłych kolei niemieckich, a następnie jako jednostka zmilitaryzowana podlegała innym zasadom zarządzania, które mogły mieć charakter mniej sformalizowany. Odwołujący twierdzi, że sporna nieruchomość, jako funkcjonalnie związana z infrastrukturą stacji W. [...], należała i służyła zarówno w dniu 27 maja 1990 r., jak i w dniu 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwu państwowemu, wykonującemu zadania o charakterze publicznym, ogólnokrajowym, zaś organ I instancji wydał decyzję stwierdzającą komunalizację bez odniesienia się do stanu prawnego obszernie przedstawionego w uzasadnieniu odwołania. Nie wziął również pod uwagę, że tytuł prawny do konkretnej nieruchomości mógł powstać także na mocy przepisów regulujących powstanie oraz funkcjonowanie kolei państwowych. W tej sytuacji strona odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego. Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy szeroko odniósł się do kolejnych zarzutów odwołania. Uznał za nietrafny m.in. zarzut naruszenia: - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ponieważ sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, - art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ponieważ przepis ten pozostaje bez żadnego związku z niniejszą sprawą, odnosi się bowiem do przedsiębiorstw państwowych, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy, - art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948, ze zm.), - art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dotyczy zupełnie innej kwestii, a mianowicie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, - przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. Nr 4, poz. 29), - art. 77 kpa, ponieważ zarzut niezebrania materiału dowodowego jest gołosłowny, bowiem skarżący nie wyjaśnia, o jaki konkretnie materiał dowodowy mu chodzi, zaś zarzut dotyczący nieuwzględnienia dowodu z map poniemieckich jest nietrafny, ponieważ dowód ten jest elementem opisu położenia nieruchomości nie mającym związku z zagadnieniem jej komunalizacji. Organ II instancji stanął na stanowisku, że odwołujący się nie przedstawił ani w toku postępowania komunalizacyjnego, ani w odwołaniu żadnych dowodów potwierdzających, że P. przejęły sporną nieruchomość w zarząd i użytkowanie po kolejach niemieckich. Z przepisów przywołanych przez skarżącego wynika jedynie przejęcie na własność Państwa niemieckich i gdańskich przedsiębiorstw komunikacyjnych, których mienie po II wojnie światowej znalazło się w granicach Polski. Nie wynikają z nich natomiast żadne uprawnienia po stronie P. do nacjonalizowanego mienia. Z żadnych również przywołanych w odwołaniu dalszych aktów normatywnych nie wynika, zdaniem organu odwoławczego, nabycie przez dawne przedsiębiorstwo państwowe P. prawa zarządu do spornej nieruchomości, bądź jej użytkowania. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka Akcyjna "P.". W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca podtrzymała w całości wszystkie dotychczasowe zarzuty i uznała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, czyli: - art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego błędną wykładnię i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Dolnośląskiego oraz stwierdzenie, że sporna nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy zastosowanie wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż stanowiła ona mienie "P" S.A., w stosunku do którego wykonywała ona wszelkie uprawnienia, - art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że sporna nieruchomość stanowi mienie Gminy Miejskiej W., w sytuacji gdy nie miał on zastosowania, ponieważ sporna nieruchomość nie należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego i nie podlegała w związku z tym komunalizacji, - art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego nieuwzględnienie, - art. 2, 3, 6 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) poprzez ich nieuwzględnienie, - § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U Nr 23, poz. 120). W związku z tym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska wyjaśniła, że jej zdaniem w sposób nieuzasadniony organ pominął obowiązujące w Polsce powojennej regulacje prawne dotyczące mienia poniemieckiego oddanego przedsiębiorstwu państwowemu P. w związku z prowadzoną eksploatacją linii kolejowej. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła w latach powojennych wyodrębnioną z ogólnego majątku Skarbu Państwa część nieruchomości związanych funkcjonalnie z infrastrukturą dużego węzła kolejowego, jakim jest nadal stacja W. [...]. Tereny te były rezerwą pod rozbudowę stacji kolejowej i aktualnie P. SA. zarządzając nimi przeznacza je do dalszej eksploatacji jednej ze spółek Grupy P. pod rozbudowę Centrum Logistycznego. Będącą przedmiotem skargi działkę P. przejęło w zarząd i użytkowanie po kolejach niemieckich. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała w całości argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, zasadniczo jednak z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Poddane kontroli sądowej postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 w związku z art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Art. 5 ust. 1 tej ustawy stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Jednakże zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 pkt 1 składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Z treści omawianych przepisów, a zwłaszcza gdy uwzględnić zakres przedmiotowo-podmiotowy przepisów art. 5 ust. 1 pkt. 1-3 ustawy (tj. mienie należące do przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek organizacyjnych, dla których organami założycielskimi były rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego), wynika, że wyłączeniu spod komunalizacji podlegało mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw, zakładów lub jednostek organizacyjnych, dla których organami założycielskimi w dniu 27 maja 1990 r. byli wojewodowie lub naczelne organy administracji państwowej. Istotą rozpatrywanej sprawy było ustalenie i rozstrzygnięcie przez organy administracji orzekające w sprawie, czy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, czyli dnia 27 maja 1990 r., sporna nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, czy też stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa (pozostawała w jego zarządzie lub użytkowaniu) i z tego tytułu była wyłączona z komunalizacji. W tej zaś kwestii, w ocenie Sądu, organy obu instancji orzekające w sprawie nie zebrały i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób materiału dowodowego. Z analizy akt sprawy wynika, że ustalenia, które poczyniły organy w przedmiotowej sprawie sprowadzające się do stwierdzenia, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, nie znajdują żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W szczególności z treści znajdujących się w aktach sprawy: pisma Zarządu Dróg i Komunikacji z dnia 28 września 2004 r. skierowanego do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego (k-7 akt adm.), wypisu z rejestru gruntów z dnia 29 kwietnia 2004 r. (dotyczącego stanu na dzień 27 maja 1990 r., k-18) oraz Wykazu Budynków i Urządzeń trwale związanych z gruntem (stan na dzień 5 grudnia 1990 r., k-6 akt adm.) wynika, że sporne działki, jako część infrastruktury kolejowej, stanowiły drogę dojazdową do terenów stacji W. – [...], nie posiadały i nie posiadają zaliczenia do odpowiedniej kategorii dróg publicznych i jako drogi wewnętrzne stanowiące własność Skarbu Państwa były i pozostają nadal we władaniu P. S.A. Zgodnie z ustawą z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, decydujący dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku Miasta W. o komunalizację mienia jest zaś fakt udokumentowania przez wnioskodawcę, że sporne działki w dniu 27 maja 1990 r. były mieniem ogólnonarodowym i w sensie prawnym należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W tym zaś zakresie w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów (dowodów) potwierdzających zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek. Brak jest również dowodów, że organy rozpatrujące sprawę prowadziły w tym zakresie postępowanie dowodowe. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że w postępowaniu administracyjnym nie znajduje zastosowania zasada, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z określonego faktu wywodzi skutki prawne (art. 6 kc). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 77 § 1 kpa, to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie pomimo obszernego przedstawienia dotychczasowego przebiegu sprawy (str. 2-13 decyzji) i uzasadnienia stanowiska Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (str. 14-17 decyzji) organ ten omówił jedynie wybrane przepisy prawa oraz przytoczył uniwersalne uwagi odnoszące się do ich wykładni, bez żadnego powiązania tych rozważań z okolicznościami niniejszej sprawy. W uzasadnieniu obu wydanych decyzji brak jest jakichkolwiek wyjaśnień organów odnoszących się, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, do oceny zasadności twierdzeń Gminy Miejskiej W., z których wynika, że sporne nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. należały do wnioskodawcy postępowania. Jest to istotne w sytuacji, gdy wcześniejsza decyzja organu I instancji została uchylona, ponieważ Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała za zasadny zarzut odwołania dotyczący naruszenia przez Wojewodę Dolnośląskiego art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na skutek nieustalenia przez organ I instancji, czy w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione przesłanki komunalizacji mienia państwowego określone w tym przepisie i zaleciła przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wnikliwie wyjaśnić istnienie przesłanek komunalizacji rzeczonej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, nie przeprowadzał żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Zalecenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nie zostało w ogóle przez organ I instancji wykonane, a mimo tego organ odwoławczy pominął tę kwestię i utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego. W ten sposób organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 8 kpa) wskutek braku konsekwencji w działaniu organu odwoławczego. Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe określenie stanu władania (należenia) przedmiotowej nieruchomością według stanu na dzień 27 maja 1990 r. było i nadal pozostaje podstawowym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wskazać w tym miejscu wypada, że – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w przepisie art. 7 kpa - organy administracji publicznej obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto za za daleko idącą uznać należy zastosowaną przez organ II instancji taką wykładnię przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, z której wynika, że wszelkie mienie ogólnonarodowe (państwowe), którego nie dotyczą żadne z wymienionych w tej ustawie wyłączenia, podlega "automatycznie" komunalizacji na mocy art. 5 ust. 1 ustawy, jeśli tylko organ nie potrafi ustalić jednostki, do której to mienie należało w dniu 27 maja 1990 r. Taka wykładnia nie znajduje, zdaniem Sądu, uzasadnienia w przepisach powołanej ustawy. Przeciwnie, z faktu zawarcia w art. 5 ust. 1 tej ustawy przesłanek warunkujących możliwość komunalizacji mienia wynika, że intencją ustawodawcy było skomunalizowanie mienia spełniającego te warunki, a nie całego mienia ogólnonarodowego poza podlegającym wyłączeniu z mocy następnych przepisów tej ustawy. W kwestii ewentualnych praw przysługujących P. Spółce Akcyjnej w W. do przedmiotowej nieruchomości o tytule prawnym byłego przedsiębiorstwa państwowego P. (prowadzonego pod tą samą nazwą) do mienia Skarbu Państwa nie przesądza wyłącznie fakt legitymowania się decyzją administracyjną o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Przedsiębiorstwo to nie zostało utworzone w oparciu o przepisy ustawodawstwa zwykłego, a status jego był zawsze regulowany w drodze aktów szczególnych. Utworzone rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) przedsiębiorstwo "P." prowadziło eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie i nabywając na własność majątek ruchomy, ale dotyczyło to tylko tego majątku, który należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. Przemawia za takim stanowiskiem treść art. 4 tegoż rozporządzenia, w którym ustawodawca stwierdził wprost, że chodzi o majątek zarządzany "dotychczas" przez Ministerstwo Komunikacji oraz brzmienie art. 6 według, którego cały majątek "oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu "P." w użytkowanie i zarząd lub na własność przedsiębiorstwa, wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa". Oznacza to, że jeśli nieruchomość oddana została do eksploatacji P., to z mocy prawa powstawał zarząd i użytkowanie tej nieruchomości. W takim przypadku, gdy nie była wymagana decyzja stwierdzająca przejęcie tego mienia, a ustanowienie zarządu i użytkowania następowało z mocy prawa, przedsiębiorstwo nie mogło legitymować się dokumentem w tej sprawie. W niniejszej sprawie natomiast organy orzekające obowiązane były więc wziąć pod uwagę powojenne uregulowania prawa, a mianowicie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354) wydane na podstawie art. 3 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R. P. Nr 27, poz. 197) oraz uchwałę Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. w sprawie rozdysponowania mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska. Według przepisów rozporządzenia (§ 9 ust. 1) przekazanie nieruchomości, gdy polegało ono na oddaniu w zarząd i użytkowanie bez zobowiązania do dokonania inwestycji zastępczych dokonywało się w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, a w pozostałych przypadkach w drodze umowy zawartej w formie prawem przewidzianej. Natomiast w § 15 prawodawca przewidział przypadek szczególny, gdy Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania mógł w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych potrzebami inwestycyjnymi, upoważnić wykonawcę do objęcia nieruchomości przed wydaniem orzeczenia o przekazaniu. Należy też zwrócić uwagę na przepisy ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17). Według art. 2 tej ustawy na własność Państwa bez odszkodowania przechodzą przedsiębiorstwa: przemysłowe, górnicze, komunikacyjne, bankowe, ubezpieczeniowe oraz handlowe Rzeszy Niemieckiej i byłego Wolnego Miasta Gdańska, obywateli Rzeszy Niemieckiej, niemieckich i gdańskich osób prawnych z wyłączeniem osób prawnych prawa publicznego, spółek kontrolowanych przez obywateli niemieckich albo przez administrację niemiecką lub gdańską. Przedsiębiorstwa niemieckich i gdańskich osób prawnych prawa publicznego przechodzą na własność odpowiednich polskich osób prawnych. Według art. 3 ust. 1 lit. C za odszkodowaniem przejmowało Państwo przedsiębiorstwa komunikacyjne (kolei żelaznych normalnych i wąskotorowych, kolei elektrycznych, komunikacji powietrznej), przy czym przedsiębiorstwa przejęte na zasadzie przepisu art. 3 przechodziły na rzecz Państwa w całości wraz z majątkiem ruchomym i nieruchomym (art. 6). Według zaś § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62) właściwy Minister ogłaszał w Monitorze Polskim wykazy przedsiębiorstw górniczych, przemysłowych, komunikacyjnych i telekomunikacyjnych przejmowanych na własność Państwa na zasadzie art. 3 ust. 1 lit. c ustawy wyżej wymienionej. Przy przejmowaniu na własność przedsiębiorstw komunikacyjnych wyłączona została droga postępowania przed Komisją do Spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw, a o przejęciu orzekał właściwy Minister (§ 16 i § 30 rozporządzenia z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa). Skoro według akt sprawy przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w dacie komunalizacji we władaniu P., a dodatkowo według treści przywołanych wyżej dokumentów stanowiła część infrastruktury kolejowej, to obowiązkiem organu było ustalenie, czy sporna nieruchomość była poprzednio częścią kolei niemieckiej i kiedy została objęta przez władze polskie oraz kiedy i w jaki sposób nastąpiło objęcie jej we władanie przez P.. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa czyniąc rozważania, czy strona skarżąca posiadała tytuł prawny do sprawowania zarządu poprzestała na stwierdzeniu, że zarząd mógł być ustanawiany tylko w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. Nie zostało natomiast wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy, że przed 1961 r. tytuł prawny do konkretnej nieruchomości mógł powstać także na mocy innych zdarzeń prawnych (np. protokołu zdawczo-odbiorczego, wyrok NSA z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 583/05, publ. LEX nr 198195). Z akt sprawy wynika, że nadal wymaga wyjaśnienia, czy w świetle powołanych wyżej przepisów P. uzyskały prawo zarządu, czy też nie, a poza sporem jest, iż fakt ten ma decydujące znaczenie w niniejszej sprawie. Sama strona skarżąca twierdzi, że będącą przedmiotem kwestionowanej decyzji działkę P. przejęło w zarząd i użytkowanie po kolejach niemieckich. Zatem przyjęcie przez organ odwoławczy poglądu, że strona skarżąca nie legitymuje się w stosunku do wspomnianej nieruchomości prawem zarządu, należało uznać za co najmniej przedwczesne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż nietrafne jest powołanie się przez stronę skarżącą na art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. Fakt, że funkcję organu założycielskiego pełnił w stosunku do przedsiębiorstwa państwowego minister, nie przesądza o tym, że przedsiębiorstwo wykonywało zadania należące do właściwości administracji rządowej. Nie organizacyjne uwarunkowania, a aspekt funkcjonalny – służenie mienia wykonywaniu zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej wyłącza na podstawie tego przepisu mienie z komunalizacji następującej z mocy prawa. Poza tym w sprzeczności pozostaje równoczesne twierdzenie o braku podstaw do komunalizacji z mocy art. 5 ust 1 i przekonanie o istnieniu podstawy wyłączenia mienia z komunalizacji w oparciu o art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Z brzmienia art. 11 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że ma on zastosowanie wyłącznie do składników mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1 - 3, a więc co do zasady podlegających komunalizacji z mocy prawa. Nie można więc mówić o wyłączeniu składnika mienia z komunalizacji z mocy prawa, jeżeli to mienie komunalizacji nie podlegało. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w istotnych kwestiach zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku prowadzonego postępowania. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie obowiązkiem organów było przede wszystkim zbadanie, czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki komunalizacji określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz zwięzłe i konkretne uzasadnienie zajętego w stanowiska. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.