II SA/Wa 1843/07

II SA/Wa 1843/07 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ 30 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędzia WSA Bronisław Szydło, Asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. II SA/Wa 1843/07 UZASADNIENIE [...] A. K. pełnił zawodową służbę wojskową do 30 września 2007 r. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. (punkt [...] tej decyzji), Minister Obrony Narodowej zwolnił A. K. z zawodowej służby wojskowej z dniem upływu kadencji na jego ostatnim stanowisku służbowym (Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień w Z.), tj. z dniem 30 czerwca 2007 r. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że powodem takiego rozstrzygnięcia było niewyznaczenie na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. Podstawą prawną decyzji był art. 112 punkt 3 oraz art. 115 ust. 1 punkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), zwanej też dalej "ustawą pragmatyczną", a także § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 17 marca 2004 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 50, poz. 483). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący ocenił, że podjęta decyzja jest krzywdząca, poniżająca i niesprawiedliwa. Służbę wojskową pełnił rzetelnie i uczciwie. Był wielokrotnie nagradzany, a tę wysoką ocenę jego służby potwierdza opinia służbowa za okres od 1 lipca 2004 r. do 12 grudnia 2006 r. oraz prognoza w perspektywie bliższej i dalszej, w której został wyznaczony do dalszego pełnienia służby jako Komendant WKU w Z. Skarżący opisał ponadto proces poboru do wojska jednego z poborowych i ocenił, że prasowe doniesienia o nieprawidłowościach w tym procesie są nieprawdziwe. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Minister Obrony Narodowej uchylił swoją poprzednią decyzję w zakresie daty zwolnienia i zmienił ją na 30 września 2007 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2007 r. Organ uznał, że podstawa zwolnienia skarżącego ze służby, tj. art. 112 punkt 3 ustawy pragmatycznej, ma charakter fakultatywny. Minister w zweryfikowanej prognozie przebiegu służby w opinii okresowej oficera, wskazał zwolnienie zainteresowanego ze służby. Konieczne ponadto było, w ocenie organu, takie ustalenie daty zwolnienia, aby przypadała ona po dacie otrzymania przez skarżącego decyzji z [...] sierpnia 2007 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] sierpnia 2007 r., skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów Kpa i ustawy pragmatycznej, tj.: art. 7, 8, 10 Kpa poprzez nieuwzględnienie interesu strony, uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie, naruszenie art. 77 i 80 Kpa w związku z art. 7 Kpa poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, a także naruszenie art. 112 punkt 3 ustawy pragmatycznej poprzez zwolnienie ze służby jedynie na podstawie zweryfikowanej prognozy służby. Organ nie miał żadnych podstaw do wskazania w zweryfikowanej prognozie służby, iż skarżący kwalifikuje się do zwolnienia. Ta zweryfikowana prognoza przeczyła bowiem opinii otrzymanej w grudniu 2006 r., a opinia ta była bardzo dobra. Minister nie wskazał nawet w najmniejszym stopniu przyczyn takiej weryfikacji prognozy przebiegu służby. Organ miał tymczasem obowiązek wskazać uzasadnienie faktyczne i prawne podjętej weryfikacji, gdyż to ona właśnie została podana jako przyczyna zwolnienia ze służby. Fakt, iż decyzja podjęta na podstawie art. 112 punkt 3 ustawy ma charakter uznaniowy, oznacza, że organ miał tym większy obowiązek wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych i uzasadnienia podjęcia takiego właśnie rozstrzygnięcia. Ponadto skarżący podniósł, że w dniu 7 września 2007 r., a więc przed doręczeniem decyzji z [...] sierpnia 2007 r., złożył wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, zatem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa także z tego powodu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoje stanowisko w sprawie. Wskazał, że Minister Obrony Narodowej jako organ uprawniony do weryfikacji prognozy służby, kierując się potrzebami Sił Zbrojnych skorzystał z możliwości, jakie stwarza art. 112 punkt 3 ustawy. Przemawiała za tym potrzeba wynikająca ze specyfiki służby oraz należytego zabezpieczenia logistycznego jednostek wojskowych. W decyzji z [...] sierpnia 2007 r. konieczna natomiast była zmiana daty zwolnienia, tak, aby przypadała ona na czas po doręczeniu tej decyzji. Weryfikacja prognozy bliższej służby żołnierza została dokonana przez właściwy organ, w oparciu o § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 1 marca 2004 r. w sprawie opiniowania żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 397). Strona w każdej chwili mogła wziąć udział w postępowaniu w takim zakresie, jaki uznałaby za stosowne, ale nie przejawiała w tym zakresie żadnej inicjatywy. Dlatego organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia prawa procesowego. Organ zgromadził też cały, niezbędny do podjęcia decyzji materiał dowodowy, a o wypowiedzeniu przez żołnierza stosunku służbowego dowiedział się dopiero po doręczeniu decyzji z [...] sierpnia 2007 r., tj. 18 września 2007 r. Z datą doręczenia decyzji, tj. w dniu 11 września 2007 r., zakończyło się postępowanie administracyjne, z tą też datą organ był związany podjętym rozstrzygnięciem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana według wymienionych wyżej kryteriów zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty wobec zaskarżonej decyzji są zasadne. Nie zasługuje na uznanie zarzut skarżącego, że Minister Obrony Narodowej nie był uprawniony do dokonania weryfikacji prognozy przebiegu służby. Art. 26 ustawy pragmatycznej określa ogólne zasady opiniowania żołnierzy zawodowych, a zasady szczegółowe w tej kwestii wynikają z wydanego na podstawie art. 26 ust. 10 ustawy (w poprzednim brzmieniu), rozporządzenia tego organu z dnia 1 marca 2004 r. w sprawie opiniowania żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 397). Z przepisów tych wynika, że żołnierzowi przysługuje prawo odwołania od opinii (art. 26 ust. 8 w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji), ale nie od prognozy. Choć zasadę tę wyraźnie potwierdziła dopiero nowelizacja art. 26 ustawy, dokonana ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1241), to jednak ustawa pragmatyczna już we wcześniejszym brzmieniu, z daty wydania zaskarżonej decyzji, nie uprawniała do odwołania się od prognozy przebiegu służby. Prognoza taka była natomiast i nadal jest przewidziana w przepisach rozporządzenia wykonawczego z 1 marca 2004 r. Kwestionowanie uprawnienia organów do określania przydatności żołnierza w dalszej służbie, przeczyłoby zasadzie ich wyłącznej kompetencji w tym względzie, oznaczałoby zanegowanie ich ustawowego uprawnienia do określania rzeczywistych potrzeb Sił Zbrojnych (art. 6 punkt 2 ustawy pragmatycznej). Przypomnieć przy tym należy, że zarówno opiniowanie żołnierza, jak też prognozowanie przebiegu jego służby, nie podlegają ocenie sądu administracyjnego. Powyższe nie oznacza jednak, że organ zwalniający żołnierza ze służby z powodu niewyznaczenia go na stanowisko służbowe na kolejną kadencję w sytuacji, gdy to niewyznaczenie wynika z negatywnej prognozy przebiegu służby, nie jest zobowiązany do wyczerpującego, przekonującego uzasadnienia decyzji zwalniającej. Wyraźnie odróżnić należy proces opiniowania i prognozowania przebiegu służby, od postępowania administracyjnego mającego za przedmiot zwolnienie ze służby podyktowane negatywną prognozą. O ile ten pierwszy etap (opiniowanie i prognozowanie) nie podlega żadnej kontroli sądu, o tyle, z uwagi na brzmienie art. 112 punkt 3 ustawy pragmatycznej ("Żołnierza zawodowego można zwolnić..."), zwolnienie żołnierza ze służby, dokonywane w drodze decyzji rozwiązującej stosunek służbowy, wymaga wykazania interesu społecznego, przeważającego nad słusznym interesem żołnierza (art. 7 Kpa). Ewentualne wystąpienie tego interesu społecznego podlega ocenie sądu w postępowaniu sądowym. W praktyce zatem rzeczywiste motywy, które legły u podstaw negatywnej prognozy i które nie muszą być żołnierzowi ujawniane na potrzeby procesu prognozowania, będą podlegać koniecznemu ujawnieniu i uzasadnieniu w procesie administracyjnym dotyczącym zwolnienia żołnierza ze służby. Oczywiście konieczność ich ujawnienia zajdzie wówczas, gdy przyczyny negatywnej prognozy pokrywają się z przyczynami zwolnienia. Zaskarżona decyzja w swoim uzasadnieniu akcentuje fakultatywny charakter zwolnienia żołnierza ze służby w sytuacji, gdy nie został on wyznaczony na stanowisko na kolejną kadencję. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie kwestionuje tej fakultatywności, ale z zaprezentowanej w decyzji argumentacji wynika raczej, iż organ upatruje w art. 112 punkt 3 ustawy pragmatycznej uprawnienia do dowolności, arbitralności decyzji w przedmiocie zwolnienia. Tymczasem użyta w tym przepisie formuła "żołnierza można zwolnić" nie oznacza, że to zwolnienie zależy od dowolnego, nieskrępowanego żadnymi rygorami i zasadami uznania organu. Przeciwnie – taka redakcja przepisu tym bardziej zobowiązywała organ do wykazania rzeczywistych powodów zwolnienia, tak, jak wymaga tego art. 7 i 107 § 3 Kpa. Nie pozwalała ona ograniczyć się do lakonicznego sformułowania, że skoro przepis pozwala żołnierza zwolnić, to zostaje on zwolniony. Jak wynika z odpowiedzi organu na skargę – zdał on sobie sprawę z wadliwości wydanej decyzji, skoro w tej odpowiedzi wspomina już o potrzebach Sił Zbrojnych, specyfice służby wojskowej, należytym zabezpieczeniu logistycznym jednostek wojskowych. Niezależnie jednak od rzeczywistej treści tej lakonicznej argumentacji, ocenić należy, że próba wykazania prawdziwych przyczyn zwolnienia skarżącego ze służby, podjęta na etapie odpowiedzi na skargę, jest spóźniona. Te argumenty, w formie rozbudowanej, zrozumiałej dla skarżącego i Sądu, powinny być zaprezentowane w decyzjach zwalniających, a nie dopiero na etapie postępowania sądowego. Powyżej wskazane, wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a tym bardziej decyzji ją poprzedzającej, prowadzi do konkluzji, iż zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa procesowego są zasadne. W dalszym postępowaniu, o ile w ocenie organu skarżący nadal powinien zostać zwolniony ze służby, Minister przedstawi te motywy, które doprowadziły go do takiego wniosku. Powtórzyć należy, że podkreślanie niekwestionowanego, formalnego uprawnienia do zwolnienia skarżącego ze służby, wynikającego z art. 112 punkt 3 ustawy pragmatycznej, nie może być uznane za odpowiadające wymogom należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym. Tylko prawidłowe uzasadnienie umożliwi skarżącemu zapoznanie się z przyczynami zwolnienia, a Sądowi – kontrolę podjętego rozstrzygnięcia po wniesieniu ewentualnej, kolejnej skargi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. "c" i 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji podstawą wyroku był art. 152 tej ustawy.