IV SA/Wa 2551/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) października 2005 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Z. O. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 2551/07 UZASADNIENIE Zaskarżona decyzją z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla pawilonu handlowego - kwiaciarni dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia obiektu z tymczasowego na stały przy ul. [...] w W. i umorzyło postępowanie organu I instancji w tym zakresie. Uzasadniając zaskarżoną decyzję SKO wskazało, iż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, dotyczące zmiany przeznaczenia obiektu z tymczasowego na stały, wszczęte z wniosku Z.O., zwanej dalej "skarżącą", jest bezprzedmiotowe. Organ podniósł, iż zgodnie z art.59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.) ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymagają -w przypadku braku planu miejscowego - trzy sposoby zmiany zagospodarowania terenu, tj. budowa obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przedmiotem wniosku skarżącej nie był żaden z tych sposobów. W szczególności podana we wniosku zmiana przeznaczenia obiektu z tymczasowego na stały nie mieści się w pojęciu zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zdefiniowanym w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Orzeczenie przez organ decyzją administracyjną dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy załatwienie danej sprawy taką decyzją przewiduje konkretny przepis prawa materialnego. Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia budynku z tymczasowego na stały, czy też odmawiającej ustalenia tych warunków nie jest możliwe, albowiem orzekania w tym zakresie decyzją administracyjną prawo materialne nie przewiduje. Brak podstawy prawnej do orzekania w postępowaniu administracyjnym powoduje bezprzedmiotowość tego postępowania, a co za tym idzie konieczność jego umorzenia na podstawie art.105§1 k.p.a. IVSA/Wa2551/07 W skardze do sądu administracyjnego skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy powołał art.71 Prawa budowlanego w brzmieniu nieobowiązującym w dacie orzekania. Wniosek wszczynający postępowanie dotyczył wydania decyzji o warunkach zabudowy, jedynie w końcowej części zawierając wzmiankę o zakwalifikowaniu istniejącego obiektu budowlanego jako obiektu stałego. W ocenie skarżącej organ odwoławczy słusznie uchylił decyzję organu I instancji, wadliwie zaś umorzył postępowanie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2422/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję. Oddalając skargę Sąd za trafne uznał stanowisko SKO, iż przedmiotem wniosku skarżącej było żądanie zmiany charakteru istniejącego obiektu, a nie ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co zasadnie skutkowało umorzeniem postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1161/06, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. NSA wskazał, iż skarżąca wniosła do właściwego organu administracji publicznej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wskazując, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zmieniającego jego charakter z tymczasowego na stały. Podstawę prawną do rozpoznania wniosku skarżącej stanowi art.59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.), zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia drodze decyzji warunków zabudowy. Wobec powyższego skarżąca miała prawo do merytorycznego rozpoznania jej żądania i rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną. W świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego brak było podstaw pozwalających uznać, iż brak jest sprawy administracyjnej stanowiącej przedmiot postępowania. Przepis art.105§1 k.p.a. odnosi się do obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania. Zatem jeżeli strona domaga się rozstrzygnięcia organu, opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, nie można twierdzić, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W takiej sytuacji organ administracji nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia IVSA/Wa2551/07 sprawy. Czym innym jest natomiast kwestia zasadności takiego wniosku, która winna zostać rozstrzygnięta merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że wniosku skarżącej nie można było potraktować jako żądania ustalenia warunków zabudowy. Takie stanowisko jest wprost sprzeczne z wnioskiem złożonym przez skarżącą. Skarżąca ma bowiem prawo domagania się rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, w oparciu o art.59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro skarżąca uważa, że na podstawie niniejszego przepisu należy wydać decyzję rozstrzygającą o zmianie przeznaczenia obiektu z tymczasowego na stały, gdyż w jego ocenie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, to rzeczą organów administracji publicznej jest merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku. Kwestia, czy zmiana przeznaczenia obiektu z tymczasowego na stały jest zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymagającą ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy jest zagadnieniem podlegającym merytorycznemu rozstrzygnięciu w postępowaniu administracyjnym na podstawie art.59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art.105§1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art.190 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd administracyjny pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z wyroku NSA z dnia 8 listopada 2007 r. wynika, odmiennie niż przyjęło SKO w zaskarżonej decyzji, iż w sprawie zawisłej przed organami administracji wskutek złożenia przez skarżącą wniosku z dnia 17 września 2004 r. nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania IVSA/Wa2551/07 administracyjnego mająca wynikać z braku przepisu prawa materialnego upoważniającego organ do rozstrzygnięcia tego wniosku decyzją administracyjną. Tym samym nie było przesłanek do umorzenia tego postępowania. Przedmiotem wniosku skarżącej jest ustalenie warunków zabudowy. Przepis prawa materialnego, tj. art.59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, iż ustalanie warunków zabudowy (a zatem również odmowa ustalenia takich warunków) następuje w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, iż istnieje podstawa prawna do załatwienia żądania skarżącej decyzją administracyjną. Żądanie zawarte we wniosku musi zatem zostać załatwione albo decyzją ustalającą warunki zabudowy albo odmawiającą ustalenia takich warunków. Dopiero w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy winna nastąpić ocena, czy szczegółowy przedmiot wniosku, tj. zmiana przeznaczenia obiektu z tymczasowego na stały jest zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Sąd nie przesądza tej kwestii na tym etapie sprawy), o której mowa w art.59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ewentualne stwierdzenie przez organ odwoławczy, że przedmiot wniosku nie jest taką zmianą winno jednakże skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy, nie zaś umorzeniem postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja SKO zapadła zatem z naruszeniem art.105§1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ odwoławczy ponownie rozpozna odwołanie od decyzji organu I instancji, dokona oceny możliwości uwzględnienia żądania skarżącej oraz zakończy postępowanie odwoławczy decyzją rozpoznającą sprawę co do istoty. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 lit.c oraz art.200 p.p.s.a.