III SA/Łd 592/07

Dnia 30 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Referendarz sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta P. przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. z dnia [...] przyznającą B. K. dodatek mieszkaniowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że w dniu 23 marca 2007 r. B. K. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. We wniosku i deklaracji o dochodach wykazał, że posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 32,12 m2. Mieszkanie nie jest wyposażone w instalacje: centralnego ogrzewania, ciepłej wody i gazu przewodowego z zewnętrznego źródła. Dochód wnioskodawcy w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, zgodnie z jego oświadczeniem, wyniósł 2.349,99 zł, co miesięcznie stanowi 783,33 zł. Łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc wyniosła 80,98 zł i w takiej wysokości została potwierdzona przez zarządcę domu. Organ I instancji decyzją z dnia [...] przyznał B. K. dodatek mieszkaniowy na okres sześciu miesięcy, od 1 kwietnia 2007 r. do 30 września 2007 r. w wysokości 42,37 zł miesięcznie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 2, art. 3, art. 5, art. 6 i art. 7 ust. 1-8 i ust. 13-14 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm). W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż wnioskodawca spełnia wszystkie warunki dla przyznania dodatku mieszkaniowego oraz, że nie wystąpiły przesłanki negatywne opisane w art. 5 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Od decyzji organu I instancji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. złożył B. K. podnosząc, że mimo wzrostu kosztów utrzymania mieszkania, przyznany mu dodatek mieszkaniowy uległ zmniejszeniu. Zarzucił także, że dochód przyjmowany do wyliczenia dodatku mieszkaniowego w kwocie 864 zł jest zawyżony, faktycznie bowiem otrzymuje 711 zł, a ponadto - jego zdaniem – nieprawidłowe jest doliczanie mu do renty dodatku pielęgnacyjny, który otrzymuje w wysokości 153 zł. Wniósł o prawidłowe wyliczenie przysługującego mu dodatku. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71 poz. 734 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał szczegółowo na przepisy mające w jego ocenie zastosowanie przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego oraz przytoczył definicję dochodu, zawartą w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W myśl tego przepisu za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego przyjął iż dochód w gospodarstwie domowym wnioskodawcy wynosi za okres trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku 2.349,99 zł. Wliczając do niego m.in. rentę inwalidzką, która w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wyniosła 1.260,28 zł, oraz dodatek pielęgnacyjny w kwocie 153,19 zł. Zatem, według wyliczenia organu, dochód miesięczny wnioskodawcy został ustalony na kwotę 783,33 zł, a nie jak twierdzi skarżący w odwołaniu na kwotę 864 zł. Zdaniem organu, uznać zatem należało, że dochód został ustalony zgodnie z przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Organ przestawił też sposób wyliczenia ryczałtu za brak centralnego ogrzewania, za brak centralnie ciepłej wody oraz za brak instalacji gazu przewodowego na kwotę łączną 78,89 zł. W oparciu o ustalony miesięczny dochód skarżącego (783,33 zł), organ obliczył udział kosztów własnych w utrzymaniu mieszkania (783,33 zł x 15% = 117,50 zł ). Następnie przedstawił sposób wyliczenia kwoty dodatku mieszkaniowego: 80,98 zł (wydatki na lokal za ostatni miesiąc potwierdzone przez zarządcę domu) + 78,89 zł (ryczałt za brak instalacji) – 117,50 zł (udział własny) = 42,37 zł (dodatek mieszkaniowy) i stwierdził, że kwota dodatku mieszkaniowego została przez organ I instancji wyliczona prawidłowo. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył B. K. ponownie zarzucając iż organ I instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawyżyły jego dochód stanowiący podstawę do ustalenia dodatku mieszkaniowego przez doliczenie do dochodu dodatku pielęgnacyjnego z tytułu I grupy inwalidzkiej. Skarżący podkreślił, że dodatku pielęgnacyjnego nie otrzymuje oddzielnie, lecz jest on wliczany w rentę. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wnosiło o jej oddalenie i podtrzymało w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że dochód skarżącego został ustalony na podstawie decyzji ZUS Oddział w T. Zdaniem organu odwoławczego B. K. mylnie utożsamia dodatek pielęgnacyjny z zasiłkiem pielęgmacyjnym, który jest świadczeniem innego rodzaju, normowanym przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), który nie jest wliczany do dochodu stanowiącego podstawę ustalenia dodatku mieszkaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje więc sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)[ dalej p.p.s.a.] Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza zarówno przepisy prawa materialnego jak i przepisy postępowania ,co uzasadniało uwzględnienie skargi. Przedmiotem postępowania i rozważań Sądu jest w niniejszej sprawie legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta P. przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. z dnia [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Zasady oraz tryb przyznawania i ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm. ). Ustawa o dodatkach mieszkaniowych określa normatywne kryteria, które wnioskujący musi spełnić, by dodatek mieszkaniowy mógł zostać mu przez organ administracji publicznej przyznany. Jednym z tych kryteriów jest wysokość dochodu miesięcznego, którego osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie nie może przekroczyć. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. W przedmiotowej sprawie organ przyjął na podstawie decyzji ZUS przedstawionych przez skarżącego, że jego dochody z 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wynoszą 2.349,99 zł , a składa się na nie renta inwalidzka skarżącego w kwocie 630,14 zł oraz dodatek pielęgnacyjny w wysokości 153,19 zł, łącznie 783,33 zł miesięcznie (630,14 zł + 153,19 zł). Dochód w takiej wysokości uprawniał skarżącego do otrzymania dodatku mieszkaniowego, bowiem nie przekroczył 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, czyli kwoty 1045,56 zł ( 597,46 zł x 175%). Skarżący nie zgodził się z tak ustaloną wysokością dochodu, wskazując, że jego dochód jest jeszcze mniejszy, gdyż organy bezzasadnie potraktowały dodatek pielęgnacyjny łącznie z rentą jako dochód stanowiący podstawę do wyliczenia dodatku mieszkaniowego. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych w art. 3 ust. 3 zawiera definicję dochodu stanowiąc, że za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007r. Art. 3 ust. 3 zd. 2 cytowanej ustawy daje podstawy do tego aby osobie ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy nie wliczać do dochodu otrzymywanego zasiłku pielęgnacyjnego . Przepis ten nie wymienia natomiast dodatku pielęgnacyjnego, z czego organy administracji wywiodły, że świadczenie to winno zostać wliczone do dochodu skarżącego, od którego zależy przyznanie i wysokość dodatku. W ocenie Sądu stanowisko to nie jest uzasadnione. Analiza przepisów dotyczących zasiłków pielęgnacyjnych oraz przepisów regulujących dodatki pielęgnacyjne wskazuje, że mimo pewnych różnic w nazwie są to świadczenia spełniające identyczną funkcję. Zasiłki pielęgnacyjne uregulowane zostały w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), natomiast dodatki pielęgnacyjne objęte są regulacją ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Ostatnia we wskazanych ustaw przyjmuje w art. 75, że dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 rok życia. Definicja zasiłku pielęgnacyjnego zawarta w art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych również stanowi, że służy on pokryciu wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje między innymi osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy). Ustawodawca zaznaczył jednocześnie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych), a ponadto zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny wolny jest od podatku dochodowego (art. 21 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. podatek od osób fizycznych; tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.). Dokonując porównania obu świadczeń należy mieć także na względzie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), której art. 5 pkt 1 stanowi, że orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2, i niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z porównania przedstawionych wyżej przepisów oba świadczenia mają taki sam charakter i przysługują osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Dlatego, ocenie Sądu, nie ma żadnego uzasadnienia, by świadczenia te traktować różnie przy ustaleniu dochodu na potrzeby dodatku mieszkaniowego w odniesieniu do osób, które pobierają świadczenia rodzinne lub świadczenia rentowe. Za taką wykładnią art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 listopada 2005 r. I OSK 198/05 – LEX Nr 196714 stwierdzając, że używane przez ustawodawcę w różnych aktach prawnych pojęcia "zasiłek pielęgnacyjny" i "dodatek pielęgnacyjny" mogą być traktowane jako synonimy w kontekście definicji dochodu zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Takie samo stanowisko wyrażone zostało w wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2007 r. I OSK 744/06 (niepublikowany), a wcześniej w wyroku z 13 lutego 2003 r. I SA 1700/02 (LEX 148863). Powyższe rozważania prowadzą więc do wniosku, że do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wlicza się zarówno zasiłków pielęgnacyjnych jak i dodatków pielęgnacyjnych. Wykładnia taka jest , w ocenie Sądu, zgodna z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, regulującym zasadę równości wobec prawa. Stosowanie w tym wypadku wyłącznie gramatycznej wykładni tego przepisu prowadziłoby do naruszenia wskazanej zasady konstytucyjnej. Stąd też przyjąć należy w rozpoznawanej sprawie, że dokonane przez organy wyliczenie wysokości dochodu dla celów ustalenia zasadności przyznania i wysokości dodatku mieszkaniowego, na gruncie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przeprowadzone zostało w sposób nieprawidłowy. Niezależnie od zaistniałego naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zwrócić należy jeszcze uwagę na stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Art. 107 § 1 k.p.a. stanowi m.in. , że decyzja powinna zawierać oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i jakim trybie służy od niej odwołanie . Art. 107 § 3 k.p.a. wskazuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja nie spełnia wszystkich tych wymogów bowiem nie wskazuje pełnej podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia powołując w niej poza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jedynie art. 6 ust. 9 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Ponadto w jej uzasadnieniu występuje szereg nieścisłości i błędów matematycznych, które mogą utrudniać zrozumienie przez stronę sposobu ustalenia wysokości dodatku. Dotyczy to zarówno wyliczeń wysokości dochodu, gdzie organ podaje, iż wysokość renty skarżącego wynosi za trzy miesiące 1260,28 zł zamiast 1890,42 ( 630,14 zł x 3) , czy wyliczenia wysokości dodatku, gdzie udział kosztów własnych w utrzymaniu mieszkania określony jest na 255,06 zł , choć z wyliczeń wynika, że jest to kwota 117,50zł . Błędy te, powinny zostać wyeliminowane przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a sposób wyliczenia dochodu skarżącego i wysokości dodatku powinien zostać tak przedstawiony aby strona nie miała wątpliwości jak została ustalona przyznana jej kwota. Obowiązek ten wynika z art. 11 k.p.a., który nakazuje wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się organy administracji przy załatwianiu sprawy. W niniejszej sprawie przejawiać się to powinno poprzez precyzyjne odniesienie się do wysokości dochodu skarżącego wraz z dokładnym wskazaniem poszczególnych kwot przyjętych do jego wyliczenia za okres 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku. Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organ rozpoznając ponownie sprawę, winien uwzględnić wytyczne wskazane w treści uzasadnienia wyroku, w szczególności ustalić dochód gospodarstwa domowego skarżącego przy zastosowaniu wskazanej wyżej wykładni art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a więc bez wliczania do niego otrzymywanego przez skarżącego dodatku pielęgnacyjnego. Mając te dane, organ będzie mógł ponownie wyliczyć wysokość dodatku mieszkaniowego przysługującego B. K. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. r.a.