II SA/Gl 801/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z o.o. w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji urządzeń bezobsługowej stacji bazowej małej mocy (do [...] W) nr [...] wchodzącej w skład systemu [...] na istniejącym obiekcie budowlanym. Jako miejsce lokalizacji stacji wskazano dach budynku przy ul. [...] w C. W podstawie prawnej zgłoszenia podano art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm). Wskazano także, że w związku z projektowaną mocą stacji, nie zalicza się ona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie kwalifikuje się do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Do zgłoszenia dołączono m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt technologiczny i projekt wykonawczy konstrukcji stalowych, z którego wynika, że wysokość projektowanej konstrukcji wynosi ok.[...] m. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C., powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw do powyższego zgłoszenia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem robót jest wykonanie konstrukcji stalowej o wysokości [...] m i zamocowanie do niej anten oraz wykonanie rusztu stalowego dla zainstalowania na nim urządzeń i szafy. Zgodnie z § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. nr 219, poz. 1864), antenowa konstrukcja wsporcza z odciągami jest masztem antenowym. Roboty polegające na wykonaniu masztów antenowych na obiektach budowlanych polegają na rozbudowie lub nadbudowie obiektu budowlanego i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, nie są bowiem wymienione w art. 29 prawa budowlanego. Natomiast instalowanie na istniejących już wieżach i masztach antenowych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymaga dokonania zgłoszenia. Podniesiono także, że we wniosku nie podano mocy anten, zaś w organie prowadzone jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, co pozwala wnosić, że maszt będzie służył instalowaniu urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne. Organ zaznaczył, że dla instalowania masztów na budynkach, będącego rozbudową lub nadbudową budynku, wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca Spółka wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 3 pkt 6 i art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, jak też art. 7, 8, 77, 107 k.p.a. oraz art. 2 i 7 Konstytucji . W ocenie skarżącej zgłoszone przez nią roboty budowlane mieszczą się w hipotezie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, a tym samym nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Za wadliwe uznano stanowisko, że roboty te stanowią nadbudowę lub rozbudowę budynku a wykonanie masztu i rusztu stalowego wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Zwrócono uwagę na rozbieżności w stanowisku organu, który uprzednio ustalił, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a następnie przyjął, z decyzja taka w sprawie jest konieczna. Zarzucono, że materiał zebrany w sprawie nie pozwala na przyjęcie, że roboty stanowią nadbudowę lub rozbudowę, wniosek taki oceniono jako arbitralny i dowolny. Zauważono, że organ nie skorzystał z możliwości nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia koniecznych wyjaśnień. Powołując się na orzecznictwo w sprawie montażu urządzeń reklamowych wskazano, że brak jest podstaw do dzielenia stacji bazowej telefonii na elementy, poddane różnym reżimom prawnym a cała stacja bazowa objęta jest zwolnieniem z art. 29 ust. 2 pkt 15 prawa budowlanego. Organ nie zakwestionował także wskazanej w zgłoszeniu mocy anten. Poza konstrukcją nośną pod anteny, wysokość żadnego z pozostałych urządzeń nie przekracza 3 m. a moc promieniowania anten jest mniejsza niż [...] W, zatem zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz lit. c), nie wymagają one z osobna nawet dokonania zgłoszenia. Na poparcie tego stanowiska skarżąca przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych i organów administracji. Rozpoznając odwołanie Wojewoda S zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie tezy, że planowana inwestycja nie mieści się w zakresie objętym art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Wyjaśniono, że budowa masztu o wysokości ponad [...] m na istniejących obiekcie oraz ustawienie szaf z urządzeniami odpowiadają definicji budowli. Za budowlę nie uznaje się całej stacji bazowej telefonii lecz jej części budowlane. Zarówno budowa masztów jak i budowa urządzenia sterującego nie są wymienione w art. 29 i 30 prawa budowlanego, wymagają zatem pozwolenia na budowę. Wobec tego uprzednie wezwanie inwestora w trybie art. 30 ust. 2 ustawy o sprecyzowanie mocy promieniowania i częstotliwości pół elektromagnetycznych nie mogło wpłynąć na stanowisko organu co do zasadności zgłoszenia sprzeciwu. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 3b) mógł w sprawie znaleźć zastosowanie wyłącznie do określonego w zgłoszeniu instalowania anten. Organ uznał także, że nie zostały w sprawie naruszone przepisy procedury administracyjnej. Wyrażono także przekonanie, że jakkolwiek budowa masztu może stanowić nadbudowę budynku, to argument ten nie może służyć do uzasadnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy obowiązek ten wprost wypływa z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: - przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy niezasadnie zgłoszonego sprzeciwu, - art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) i c) prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych nie obejmuje konstrukcji wsporczej wraz z pozostałymi elementami, - art. 3 pkt 3 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zgłoszona konstrukcja wsporcza jest budowlą jako odrębna część składająca się na całość użytkową, - art. 3 pkt 6 poprzez przyjęcie, że instalacja konstrukcji pod anteny oraz stalowego rusztu pod urządzenia sterujące stanowi nadbudowę lub rozbudowę obiektu budowlanego, - przepisów postępowania, w tym art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i dowolne ustalenie, że zgłoszone roboty wymagają pozwolenia na budowę i art. 107 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia decyzji w zakresie uznania konstrukcji wsporczej za odrębna część budowlaną składającą się na całość użytkową, - art. 2 Konstytucji w związku z art. 30 ust. 2 prawa budowlanego poprzez zastosowanie środka prawnego nieproporcjonalnego do celu. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła obszernie argumentację mającą świadczyć o zaliczeniu planowanej inwestycji do robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Zaznaczyła, że inwestycja ta wymaga zgłoszenia z uwagi na jej projektowaną wysokość (ponad 3m). Przedstawiła również historyczną analizę orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazując przy tym na zmiany w przepisach ustawy - Prawo ochrony środowiska i ustawy – Prawo budowlane. Podtrzymała swoje stanowisko zawarte w zgłoszeniu oraz w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] r. Skarżąca zarzuciła, iż odpowiedź na skargę nie spełnia wymagań pisma procesowego, a w szczególności organ nie ustosunkował się w niej do twierdzeń zawartych w skardze, w tym do zarzutów naruszenia prawa. Dodatkowo skarżąca wskazała na kolejne orzeczenia sądów administracyjnych, mające służyć poparciu jej stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonujący, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że zamiarem skarżącej było wykonanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej małej mocy na dachu istniejącego budynku. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Roboty takie podlegają zgłoszeniu w dwóch wypadkach: w sytuacji określonej w art. 30 ust. 1pkt 3 b (instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych) i w art. 30 ust. 1 pkt 3c (gdy instalowane urządzenie emitujące pole elektromagnetyczne jest instalacją w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska, zaliczaną do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Analiza art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 b i c Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych z zasady nie wymaga pozwolenia na budowę. Dla rozstrzygnięcie sprawy istotne zatem jest rozważenie, czy projektowana inwestycja stanowiła przypadek instalacji urządzenia. Miejscem jej posadowienia bez wątpienia był bowiem obiekt budowlany – budynek. W przekonaniu Sądu, do urządzeń instalowanych na obiektach budowlanych wskazanych w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, ustawodawca zaliczył instalacje emitujące pola elektromagnetyczne, wynika to bowiem z przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c tej ustawy. Ostatnio wskazany przepis a contrario zwalnia inwestora nie tylko z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ale także z obowiązku zgłoszenia zamiaru przystąpienia do instalacji takich urządzeń w przypadku, gdy nie zaliczają się one do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska. Ze względu na zaprojektowaną moc emitowanego pola poniżej [...] W, planowana inwestycja nie zalicza się do tego rodzaju przedsięwzięć, co uzasadnia przepis § 3 ust. 1 pkt 8 lit a) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Zdaniem organów administracji, masztu planowanej stacji bazowej telefonii nie można traktować jako części urządzenia przewidzianego do zainstalowania na dachu budynku, gdyż stanowi on odrębną budowlę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowiska takiego nie podziela skład orzekający Sądu, którego zdaniem anteny, maszty antenowe wraz z ich konstrukcją wsporczą oraz szafą sterującą składają się na jedno urządzenie stanowiące całość techniczną, które zostało objęte hipotezą art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Przede wszystkim jednak nie znajduje oparcia w przepisach Prawa budowlanego stanowisko, że instalacja na dachu budynku masztów antenowych stanowi budowę obiektu wskazanego w art. 3 pkt 3 tej ustawy. We wspomnianym przepisie jest bowiem mowa o wolno stojącym maszcie antenowym, za który nie można uznać masztu wraz z odciągami zainstalowanego na dachu budynku. Realizacja takiego masztu na budynku nie mogła także zostać potraktowana jako rozbudowa bądź nadbudowa budynku. Sąd nie podzielił również argumentu odwołującego się do definicji masztu antenowego, zamieszczonej w § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane. Zgodnie z tą definicją maszt antenowy to antenowa konstrukcja wsporcza z odciągami. Zauważyć jednak trzeba, że zgodnie z § 3 pkt 1 tego rozporządzenia, przez antenową konstrukcję wsporczą należy rozumieć konstrukcję wsporczą anten i urządzeń radiowych. Powyższe ustalenia definicyjne nie stoją zatem na przeszkodzie do uznania, że anteny wraz z ich konstrukcjami wsporczymi stanowią jedno urządzenie techniczne. Wspomniana całość techniczna stanowi zaś budowlę tylko w przypadku, gdy jej składnikiem budowlanym będzie wolno stojący maszt antenowy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z obrazą art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie jedynie wtedy, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę a istnienia takiego obowiązku w rozpatrywanym przypadku Sąd nie stwierdził. Niezależnie od powyższego dodatkowo należy wskazać, że jeżeli z uzasadnionych powodów organ powziąłby wątpliwość, co do projektowanej mocy stacji bazowej, to przed wydaniem decyzji winien był wydać postanowienie w przedmiocie ewentualnego uzupełnienia zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Także gdyby projektowane zamierzenie wymagało uprzedniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to niedołączenie takiej decyzji przez inwestora do dokonanego zgłoszenia również nakładało na organ obowiązek wezwania w drodze postanowienia do jego uzupełnienia. W związku z wydaniem takiego postanowienia 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego rozpocząłby bieg dopiero po uzupełnieniu zgłoszenia o tę decyzję (art. 30 ust. 5a ustawy). W przypadku zaś nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie zgłoszenia organ mógł wnieść sprzeciw w oparciu o przepis art. 30 ust. 2 in fine Prawa budowlanego, w takiej sytuacji nie zachodziły jednak przesłanki do wydania decyzji o sprzeciwie na podstawie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, iż w stosunku do inwestycji nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, ustawa Prawo budowlane przewiduje możliwość nałożenia w drodze decyzji takiego obowiązku w przypadku wystąpienia jednej z przesłanek wskazanych w przepisie art. 30 ust. 7. Na organie w takiej sytuacji ciąży jednak obowiązek wykazania istnienia którejś z tych przesłanek, co nie miało miejsca w kontrolowanym postępowaniu. W tym stanie rzeczy Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję, a także na mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. W kwestii niewykonalności zaskarżonego orzeczenia do czasu uprawomocnienia się wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).