II SA/Rz 713/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 31 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi J. Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego z pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]. II SA/Rz 713/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J.Ć. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...]r nr [...] odmawiającej przyznania świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego za rok 2006 wraz z odsetkami, postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z 2004 r., ze zm.). W uzasadnieniu stwierdzono, że pismem z dnia 2 kwietnia 2007 r. J.Ć. wniósł o wypłatę zasiłku stałego za rok 2006r. wraz z odsetkami oraz dodatku opiekuńczego. Do wniosku dołączył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 23 stycznia 2007r., a także wyrok Sądu Rejonowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 grudnia 2006r. sygn. akt[...]. Decyzją z dnia [...]. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z upoważnienia Wójta odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał na zakres pomocy udzielonej wnioskodawcy w 2006r. a dodatkowo w związku z jego wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego z wymaganą dokumentacją w kwietniu 2007r. zasiłek stały za rok 2006r. nie przysługuje. Odwołanie od tej decyzji wniósł J.Ć., w którym wskazał, że w 2007r. otrzymał z GOPS-u tylko 250 zł zasiłku celowego. Nie wie dlaczego GOPS nie chce mu wypłacić zasiłku skoro Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności i Sąd Rejonowy uznały go za osobę niezdolną do pracy. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Kolegium postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W jej motywach podano, że decyzją z dnia [...]r. nr [...] przyznano J.Ć. zasiłek stały od maja 2004r. do grudnia 2004r. Od 20 stycznia 2006r. był osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. W dniu 18 listopada 2005r. rozpoczął starania o uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności w Powiatowym Zespole ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Orzeczeniem z dnia [...]r. nr [...] J.Ć. został zaliczony do osób o lekkim stopniu niepełnosprawności z przyczyn kardiologicznych. W wyniku składanych odwołań orzeczeniem z dnia [...]r. nr [...] zaliczono zainteresowanego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 grudnia 2007r. i określono, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18 listopada 2003r. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej dopuszczono możliwość przyznania zasiłku stałego pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Organ stwierdził, że J.Ć. spełnia warunki do otrzymania zasiłku stałego, ponieważ: jest osobą samotnie gospodarującą, posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym i osiągająca dochody z prowadzonego gospodarstwa rolnego w niższej wysokości niż ustawowe kryterium dochodowe ustalone dla osoby samotnie gospodarującej. Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że zgodnie z rozdziałem 7 wyżej wymienionej ustawy świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Jest to świadczenie przyznawane wyłącznie na wniosek, a nie z urzędu. W rozpoznawanej sprawie wniosek został złożony w dniu [...]r. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] został przyznany zasiłek stały w wysokości 209,80 zł miesięcznie od stycznia 2007r. do dnia 31 grudnia 2007r. oraz składka zdrowotna w wysokości 9% kwoty zasiłku na czas trwania świadczenia. Organ odwoławczy stwierdził, że bezpodstawne jest żądanie wnioskodawcy o przyznanie mu zasiłku stałego za rok 2006 bez wymaganego na tą okoliczność wniosku. Organ wskazał, że w 2006r. J.Ć. wobec nie pobierania zasiłku stałego z braku wymaganych dokumentów systematycznie otrzymywał ze środków pomocy społecznej pomoc doraźną w postaci zasiłków celowych na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł J.Ć. Podał, że nie zgadza się z decyzją Kolegium. Do skargi dołączył opinię sądowo-lekarską, wyrok sądu, orzeczenie wydane przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności oraz umowę dzierżawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem i przy tej kontroli bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm./. Zakres kontroli sądowej określają przepisy art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, zwanej dalej skrótem p.p.s.a. Pierwszy stanowi, iż sąd nie jest związany granicami skargi, tj. zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza, że z urzędu uwzględnia naruszenia prawa o jakich nie wspomniano w skardze. Drugi pozwala sądowi kontrolować akty administracyjne we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stan faktyczny sprawy wynikający z akt sprawy administracyjnej przedstawia się następująco: Na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r., Nr [...]k. 14 akt adm. I instancji/, J.Ć. pobierał zasiłek stały w okresie 01.05.2004 r. – 31.12.2005 r. w kwocie 418 zł miesięcznie. Z kwestionariusza wywiadu środowiskowego z dnia 19.05.2004 r. oraz z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 16.12.2003 r., Nr [...] wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wynika, że orzeczeniem tym został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i podano, że ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 18.11.2003 r. Dodano, że orzeczenie jest ważne do dnia 31.12.2005 r., a przyczyną niepełnosprawności są schorzenia o symbolu 07-S. Tym symbolem oznaczone są schorzenia układu oddechowego i krążenia /zob. wyjaśnienia zawarte w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15.07.2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności Dz. U. Nr 139, poz. 1328/. W tym czasie /2004 r./ był osobą samotną i pozostawał w stałym leczeniu. W dniu 18.11.2005 r. złożył w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności o wydanie kolejnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, bo poprzednie było ważne do końca grudnia 2005 r. Z uzasadnienia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 23.01.2007 r., Nr[...], wydanego przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności /k. 7-8 akt adm. I instancji/ wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności trwało od 18.11.2005 r. do 23.01.2007 r., czyli ponad 14 miesięcy. Sąd Rejonowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, wyrokiem z dnia 6.12.2006 r., sygn. akt [...] zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 9.05.2006 r., Nr[...], w ten sposób, że zaliczył J.Ć. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności /w miejsce lekkiego/ i orzekł że przyczyną niepełnosprawności są schorzenia o symbolu 10 N /choroby neurologiczne/, niepełnosprawność istnieje od 18.11.2003 r., jest okresowa i orzeka się ją do dnia 31.12.2007 r. /w/w wyrok i opinia biegłego sądowego są dołączone do skargi/. Dopiero na podstawie tego wyroku Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wydał w dniu 23.01.2007 r. orzeczenie o niepełnosprawności i w osnowie tego orzeczenia zmieniono poprzednie orzeczenie z dnia 9.05.2006 r. i orzeczono jak w powołanej wyżej sentencji wyroku Sądu Rejonowego /akta adm. I instancji – k. 20/. W dniu 23.01.2007 r., skarżący złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o treści: "Zwracam się z prośbą o zasiłek stały ze względu na niepełnosprawność" i dołączył do wniosku orzeczenie o niepełnosprawności z dnia 23.01.2007 r. /k. 17 akt adm. I instancji/. Decyzją z dnia [...]r., Nr[..], Wójt Gminy, kierując się treścią m. innymi art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej /Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm./, dalej jako ustawa o pomocy społecznej z 2004 r., przyznał J.Ć. zasiłek stały w kwocie 209,80 zł miesięcznie od dnia 01.01.2007 r. do 31.12.2007 r. oraz składkę zdrowotną w wysokości 9% od kwoty zasiłku na czas trwania świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji J.Ć. zarzucił, że organ I instancji obliczając jego dochód uwzględnił przychody z gospodarstwa rolnego, a przecież część tego gospodarstwa o pow. 1,16 ha wydzierżawił osobie trzeciej na okres 10 lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., Nr[...]– utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 19.03.2007 r. /k. 44 akt adm. I instancji/. Od powołanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżący nie składał skargi do sądu administracyjnego. W dniu 02.04.2007 r. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek "o wypłacenie zasiłku stałego za rok 2006 r. wraz z odsetkami oraz dodatku opiekuńczego.". Powołał się na orzeczenie o niepełnosprawności z 23.01.2007 r. oraz na wyrok Sądu Rejonowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, przedstawiony już w niniejszym uzasadnieniu. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Wójt Gminy – odmówił przyznania skarżącemu zasiłku stałego za rok 2006 z odsetkami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania J.Ć. i decyzją z dnia 20.06.2007 r., Nr[...]– utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 30.04.2007 r. /k. 16 akt adm. II instancji/. Ta decyzja jest przedmiotem skargi. Odmowę przyznania zasiłku stałego za rok 2006, organy obu instancji zasadzały na treści art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r., wedle którego świadczenia z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W konkluzji skonstatowały, że skoro skarżący udokumentowany wniosek złożył w dniu 23.01.2007 r., zatem zasiłek stały mógł być przyznany od 01.01.2007 r. i taki został skarżącemu przyznany ostateczną i prawomocną decyzją Wójta Gminy z dnia 19.03.2007 r., Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia 30.04.2007 r., organ I instancji podał, iż na wniosek skarżącego przyznawano mu w 2006 r. kilkakrotnie zasiłki celowe /w sumie 850 zł/ na zakup lekarstw, opału, żywności i butli gazowej. Z przedstawionego stanu faktycznego wyraźnie wynika, iż w sprawie administracyjnej objętej kontrolą sądu administracyjnego zachodzi kontynuacja zasiłku stałego, bowiem taki pobierał skarżący w okresie 01.01.2004 r. – 31.12.2005 r. i który przed upływem ważności orzeczenia o niepełnosprawności wystąpił do właściwego organu o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności na dalszy okres. Postępowanie o ustalenie niepełnosprawności trwało ponad 14 miesięcy i za takie opóźnienie nie można obwiniać skarżącego, w szczególności kiedy orzeczenia organów ds. niepełnosprawności były wadliwe i zostały dopiero skorygowane przez wyrok sądu powszechnego. Już na tle art. 43 ust. 6 poprzedniej ustawy z dnia 29.11.1990 r. o pomocy społecznej /Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414, ze zm./, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwaliło się zapatrywanie, iż przy takim stanie faktycznym, nie miał zastosowania powołany przepis w zakresie, w jakim określa on początek przyznania i wypłacania zasiłku, uzależniając go od daty złożenia wniosku. Zwieńczeniem tego kierunku orzecznictwa dotyczącego w/w przepisu jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.04.2006 r., sygn. akt I OSK 743/05 – ONSA i WSA Nr 6/2006 r., poz. 177, którego teza brzmi następująco: "W sprawie o kontynuację zasiłku stałego, o jakim mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29.11.1990 r. o pomocy społecznej /Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414, ze zm./, w której kolejne orzeczenie o niepełnosprawności zostało przez uprawnione organy wydane z opóźnieniem wskutek okoliczności, za które strona nie ponosi odpowiedzialności, nie ma zastosowania przepis art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej w zakresie, w jakim określa on początek przyznania i wypłacania zasiłku, uzależniając go od daty złożenia wniosku." Przytoczona teza odnosząca się do zasiłku stałego określonego w art. 27 ust. 1 poprzedniej ustawy o pomocy społecznej odnosiła się również do zasiłku stałego wyrównawczego określonego w art. 27 ust. 4 pkt 1, którego brzmienie mutatis mutandis odpowiada treści art. 37 ust. 1 pkt 1 obecnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. Z porównania treści art. 43 ust. 6 poprzedniej ustawy z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. wynika, że treść tych przepisów jest taka sama. Wskazane porównania prowadzą też do wniosku, że orzecznictwo dotyczące art. 43 ust. 6 poprzedniej ustawy o pomocy społecznej jest aktualne na tle art. 106 ust. 3 obecnej ustawy z 2004 r. Idąc dalej, należy nawiązać do art. 87 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP, z których wynika, że jej przepisy są źródłem prawa i stosuje się je bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Za bezpośrednim stosowaniem przepisów Konstytucji przez sądy opowiedział się Trybunał Konstytucyjny /dla przykładu w uzasadnieniu wyroku z dnia 23.10.2007 r., sygn. akt P 28/07, tak samo Wiesław Skrzydło – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Wyd. Wolters Kluwer Polska Spółka z o.o., W-wa 2007, wydanie 5, str. 16-17/. Według W. Skrzydło bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji, jako najwyższego prawa jest regułą, a wyjątek ma miejsce wtedy, gdy przepis ustawy zasadniczej wyraźnie uzależnia uregulowanie określonej kwestii od wydania przez parlament odpowiedniej ustawy. Art. 69 Konstytucji RP stanowi, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Z powołanego przepisu expresis verbis wynika, że władza publiczna ma obowiązek zapewnienia takim osobom stosownej egzystencji i temu obowiązkowi odpowiada prawo takich osób do uzyskania stosownych świadczeń z opieki społecznej. Zasiłek stały jest świadczeniem okresowym /miesięcznym/, a jego konstytucyjnym celem jest zapewnienie osobie niepełnosprawnej bieżącej egzystencji. Celu tego w zakresie początkowego terminu przyznania i wypłacania zasiłku stałego, nie spełnia art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. w sytuacji przedłużającego się postępowania w sprawie o ustalenie stopnia niepełnosprawności, gdy poprzednie orzeczenie utraciło ważność. Podkreślił to na tle art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, z późn. zm./ Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że powołanego przepisu nie można oceniać w oderwaniu od całości regulacji dotyczącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, zamieszczonej w dwóch różnych ustawach, a która łącznie w dwóch różnych postępowaniach – ma prowadzić do uzyskania decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny, zatem z punktu widzenia celu wykreowanego przez ustawodawcę mechanizmu, tj. uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego, istniejąca regulacja jest niespójna, nielogiczna w zakresie: data lub okres powstania znacznej niepełnosprawności, a data przyznania zasiłku pielęgnacyjnego /por. pkt 5.2 uzasadnienia powołanego już wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23.10.2007 r., sygn. akt P 28-07, którego sentencja została ogłoszona w Dz. U. z dnia 30.10.2007 r., Nr 200, poz. 1446/. Brzmienie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28.11.2003 r. /Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm./ w zakresie początkowej daty przyznania świadczeń rodzinnych jest zbieżne z treścią art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r., a ponadto zbieżne są konstytucyjne cele tych świadczeń. Z tych względów, zdaniem Sądu in merito istnieje uzasadniona podstawa do wspierania zajętego stanowiska również powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Mając to wszystko na uwadze, Sąd przyjął, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy z dnia 30.04.2007 r., nie odpowiada celowi określonemu w art. 69 Konstytucji RP i w związku z tym oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie stosował art. 152 p.p.s.a., bowiem zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania sądowego, bo skarżący takich kosztów nie podniósł. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią n/w wskazówki: - ustalą, czy skarżący w 2006 r. spełniał przesłanki materialnoprawne /wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o pomocy społecznej z 2004 r./ i w zależności od tego, i z uwzględnieniem oceny prawnej Sądu, wydadzą w sprawie stosowną decyzję.