II SA/Kr 274/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel- Ziaja AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2008 r. sprawy ze skargi B. G. i R. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działek skargę oddala. II SA/Kr 274/07 UZASADNIENIE Starosta [...] i decyzją z dnia [...] r. odmówił zwrotu części działek nr [...],[...] i [...] obr. [...] w [...] na rzecz H. G., R. G. i B. G. W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości zostało wszczęte w dniu [...]1993 r. Roszczeniem o zwrot została objęta połowa działki nr [...], wchodząca w skład działki nr [...], przylegająca do ul. [...]. Parcela ta została wywłaszczona decyzją z dnia [...] 1971 r. na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę Osiedla [...]. W dacie wywłaszczenia stanowiła ona własność R. G. i E. G. po ½ części. Organ uznał, że nie zachodzą przesłanki do zwrotu wywłaszczonej działki nr [...] i w dniu [...] 1994 r. wydano decyzję o odmowie jej zwrotu, utrzymaną w mocy przez organ II instancji. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 marca 1995 r. (SA/Kr 1300/94) uchylił powyższe decyzje. W toku ponownie prowadzonego postępowania wzięto pod uwagę fakt, że spadek po R. G. nabyli: B. G. , R. G. , J. G. oraz H. G. po ¼ części a spadek po E. G. nabyli: B. G. , R. G. i J.G. po 1/3 części. Z kolei spadek po J. G. nabyli: S. G. w 16/32 części, H. G. w 6/32 części oraz R. G. i B. G. po 5/32 części. Ustalono dalej, że po dacie wywłaszczenia parcela nr [...] zmieniła swe oznaczenie oraz granice i jest ona obecnie położona w obrębie działek ew. nr [...],[...] i [...]. Działki te stanowią własność Gminy [...] i są w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Powołując się na art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 z późn. zm.) Starosta [...] stwierdził, że legitymację procesową w sprawie posiada poprzedni właściciel nieruchomości a w razie jego śmierci spadkobierca. Starosta uznał, że z wnioskiem o zwrot powinni wystąpić wszyscy spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli a nie tylko niektórzy z nich. Brakuje oświadczenia S. G. Wprawdzie S. G. jest nieznana z miejsca pobytu i w postępowaniu spadkowym ustanowiono dla niej kuratora, to jednak zdaniem Starosty dla kuratora nie mogą wynikać jakiekolwiek uprawnienia materialnoprawne. Starosta uznał, że ta sytuacja musi prowadzić do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Niezależnie od powyższego Starosta zwrócił uwagę, że skoro nieruchomość będąca przedmiotem postępowania została przed 1 stycznia 1998 r. oddana w użytkowanie wieczyste, to fakt ten i tak prowadziłby do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji pełnomocnik R. G. i B. G. radca prawny H. K. zarzuciła naruszenie art. 136 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 64 ust 2 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje tylko wszystkim spadkobiercom byłego właściciela, w sytuacji, gdy wskazany przepis wprost mówi o "spadkobiercy", co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 64 ust 2 ustawy zasadniczej, albowiem powoduje, że ochrona własności gwarantowana przez Państwo jest iluzoryczna. Odwołująca się zarzuciła również naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez nie przyznanie każdej odwołującej się z osobna przymiotu strony postępowania, uprawniającego do samodzielnego złożenia i popierania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że art. 136 ust. 3 cyt. ustawy, stanowiący podstawę roszczeń odwołujących się, wprost jako osobę uprawnioną do złożenia wniosku wymienia spadkobiercę, nie ograniczając możliwości występowania z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy po byłym właścicielu jest kilku spadkobierców jedynie do sytuacji, w której wniosek taki zostanie złożony łącznie przez wszystkich spadkobierców. Przyjęcie interpretacji Starosty [...] jest sprzeczne z literalnym brzmieniem przepisu a ponadto łamie wszystkie reguły interpretacyjne, jakie obowiązują w państwie prawa. Oczywistym jest, że ustawodawca tworząc określony akt prawny nie jest w stanie przewidzieć wszystkich sytuacji, jakie wystąpią w trakcie obowiązywania tego aktu normatywnego. Doprecyzowaniu właśnie woli ustawodawcy służą reguły interpretacyjne, wśród których najważniejszą rolę odgrywają: zasada racjonalności po stronie ustawodawcy oraz reguła zakładająca działanie ustawodawcy z myślą i na korzyść obywatela. Mając na uwadze zaprezentowane powyżej reguły interpretacyjne, przyjrzeć się należy, jaka była wola ustawodawcy w zakresie ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro w przepisie art. 136 nie określił sytuacji, w której po byłym właścicielu jest kilku spadkobierców. Zakładając, że po określonym byłym właścicielu pozostało kilku spadkobierców możliwe są sytuacje, w których część, a nawet jeden z nich nie będzie chciał złożyć wniosku. Możliwa jest również sytuacja, że miejsce pobytu jednego ze spadkobierców nie jest znane. W tej sytuacji krzywdzącym jest wykluczanie możliwości odzyskania własności nieruchomości przez część spadkobierców. Uznanie takiej interpretacji za właściwą prowadziłoby bowiem do dwukrotnego pokrzywdzenia właścicieli: najpierw poprzez wywłaszczenie ich z własności nieruchomości i niezrealizowanie na tejże nieruchomości celu wywłaszczenia, a następnie poprzez odmówienie części spadkobiercom prawa do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Uprzedzając ewentualny zarzut, że skoro część spadkobierców nie chce złożyć wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to Starosta wbrew ich stanowisku "nie może im na siłę" oddać własności nieruchomości, pamiętać należy o następujących okolicznościach. W polskim prawie cywilnym istnieje instytucja współwłasności, a zatem możliwy jest zwrot nieruchomości spadkobiercom, którzy wystąpili ze stosownym wnioskiem w części, w jakiej dziedziczą oni spadek po byłym właścicielu. W ten sposób na wywłaszczonej nieruchomości powstałaby współwłasność pomiędzy Skarbem Państwa i spadkobiercami, którzy złożyli wniosek, a z drugiej strony spadkobiercy, którzy nie chcieli odzyskiwać własności nieruchomości tej własności nie odzyskali. Oczywistym, że z punktu widzenia organu l instancji wskazanym jest stanowisko, wedle którego do złożenia wniosku uprawnieni są wszyscy spadkobiercy, albowiem to utrudnia odzyskiwanie przez nich własności nieruchomości, niemniej jednak taka interpretacja wskazanego przepisu, z przyczyn opisanych nie może się ostać. Interpretacja ta nie może się również utrzymać z tego powodu, że art. 64 ust. 2 ustawy zasadniczej gwarantuje obywatelom polskim ochronę prawa własności i prawa dziedziczenia, które przy utrzymaniu zaprezentowanej przez organ l instancji interpretacji przepisu żadnej ochrony nie dają. Ponadto art. 28 k.p.a. określa w sposób jednoznaczny, że wyznacznikiem nadającym określonemu podmiotowi przymiot strony postępowania jest interes prawny lub też obowiązek. Brak jest w przepisach postępowania administracyjnego jakiegokolwiek przepisu regulującego wspólną bądź też łączną legitymację kilku podmiotów do założenia wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. Jedynym wyznaczni-kiem, którego należy poszukiwać chcąc określić czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony postępowania jest interes prawny lub obowiązek. Nauka postępowania administracyjnego nie przewiduje również łącznego obowiązku występowania z wnioskiem o wszczęciu postępowania administracyjnego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda napisał, że rozstrzygnięcie sprawy powinno nastąpić jedynie w oparciu o regulację art. 136 ust. 3 ugn w związku z art. 28 KPA. Przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mający charakter materialnoprawny wraz z przepisem procesowym, tj. art. 28 Kodeksu Postępowania Administracyjnego pozwala na ustalenie, kto jest stroną takiego postępowania. Art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. w sposób precyzyjny określa krąg podmiotów mogących żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a więc posiadających czynną legitymacje procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawie, której przedmiotem jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Powyższy art. 136 ust. 3 postanawia, że z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może wystąpić poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, który dysponuje sądowym postanowieniem potwierdzającym nabycie praw do spadku po poprzednim właścicielu nieruchomości wywłaszczonej. W przypadku natomiast, gdy nieruchomość w dacie wywłaszczenia stanowiła przedmiot współwłasności to wniosek o zwrot powinien pochodzić od wszystkich byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich wszystkich spadkobierców. Na w/w decyzję Wojewody [...] wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga podpisana przez pełnomocnika wnioskodawczyń. Stanowi ona kopię wniesionego wcześniej odwołania, z tym, że skarżące wniosły o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez zwrot działek i o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powtarzając poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Podstawowym zagadnieniem, podjętym przez pełnomocnika wnioskodawczyń jest pytanie, czy rzeczywiście - jak chcą organy orzekające w sprawie - dla zwrotu wywłaszczonej nieruchomości konieczny jest wspólny wniosek wszystkich spadkobierców dawnych właścicieli, ma charakter drugorzędny. Stanowisko skarżących w tej kwestii nie jest trafne. Zgodnie z utartym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy braku wniosku wszystkich uprawnionych podmiotów do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, organ administracyjny nie może merytorycznie rozstrzygać o tym żądaniu (por. wyroki NSA: z dnia 15 lutego 1996 r. - IV SA 1264/94, z dnia 20 grudnia 1999 r. - IV SA 2282/97). Takie stanowisko Sądu jest uzasadnione przede wszystkim tym, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest czynnością przekraczającą granice zwykłego zarządu, do której potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.). Ponadto skutkiem ewentualnego zwrotu jest powrót do poprzedniej sytuacji własnościowej danej nieruchomości bez żadnych modyfikacji lub przekształceń. Skoro więc w analizowanej tu sprawie, jeden ze spadkobierców – S. G. nie podpisała się pod wnioskiem o zwrot nieruchomości, organy trafnie uznały, że wniosek ten nie jest kompletny i nie spełnia wymogów art. 136 ust. 3 cyt. ustawy. Nie ma tu znaczenia fakt, że S. G. jest nieznana z miejsca pobytu, ani to, że został dla niej ustanowiony kurator. Kurator ten został zresztą ustanowiony na potrzeby postępowania spadkowego i tylko w tym postępowaniu zamykają się skutki jego powołania. W opisanej sytuacji organy administracji winny były jednak umorzyć postępowanie administracyjne, a nie orzekać merytorycznie o odmowie zwrotu nieruchomości. W drugiej kolejności, skoro organy orzekające w sprawie nie podjęły decyzji o umorzeniu postępowania, pojawia się problem oddania spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 229 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tejże ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Skoro więc nieruchomość, o której zwrot ubiegają się H., R. i B. G. , została przed dniem 1 stycznia 1998 r. oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", to ich roszczenie wygasło i decyzja w sprawie zwrotu musiała być negatywna. W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.).