III SA/Po 771/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek (spr.) Sędziowie WSA Barbara Koś As. sąd. Małgorzata Bejgerowska Protokolant : sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2008r. przy udziale sprawy ze skargi P. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Bejgerowska /-/ T.M. Geremek /-/ B. Koś WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Dnia 23 maja 2007r. P.H. zwrócił się do Starosty z wnioskiem o unieważnienie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]. nr [...], którą to decyzją na wniosek Spółdzielni Budownictwa Domków Jednorodzinnych orzeczono o wyłączeniu z produkcji rolnej grunty rolne położone w P. przy ul. [...] stanowiące użytki rolne klas IVa i V o ogólnej powierzchni 5690 m2 z przeznaczeniem pod zabudowę szeregową domków jednorodzinnych. Z tytułu wyłączenia przedmiotowych gruntów nałożono na Spółdzielnię obowiązek m. in. uiszczania stałych opłat rocznych przez okres 20 lat naliczanych w oparciu o odpowiednie przepisy. 19 stycznia 2000 r. Spółdzielnia wystąpiła do Starosty o przeniesienie obowiązku wnoszenia stałej opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji na poszczególnych właścicieli domków i użytkowników wieczystych gruntów, którym na mocy zawartej umowy (akt notarialny z [...]., rep. [...]) zostały przekazane przez Spółdzielnie poszczególne domki jednorodzinne na własność bądź w użytkowanie wieczyste. Wniosek Spółdzielni został uwzględniony i pismem z dnia 10 marca 2000 r. Nr [....] Starosta naliczył każdemu użytkownikowi odpowiednią opłatę roczną, ustaloną w zależności od powierzchni gruntu użytkowanego na cele nierolnicze, zobowiązując do jej uiszczania począwszy od 2000 r. przez okres 15 lat. 23 maja 2007 r. P.H. złożył do Starosty wniosek o unieważnienie ww. decyzji z dnia 10 marca 2000r, jako niezgodnej z prawem. Starosta rozpatrzył wniosek odmownie i pismem z dnia 1 czerwca 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności pisma z dnia 10 marca 2000 r. [...] uznając, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności wskazanego orzeczenia, gdyż z uwagi na zmianę podmiotu zobowiązanego nastąpiło rozbicie na poszczególnych użytkowników gruntów opłat rocznych. Ponadto organ podniósł, że naliczenie opłat dokonane w dniu 10 marca 2000r. nie miało formy decyzji administracyjnej, a w związku z czym brak jest możliwości stwierdzenia nieważności takiego pisma. W przewidzianym przepisami terminie odwołanie od decyzji złożył P.H. zarzucając decyzji naruszenie prawa oraz podnosząc, że "użycie tej czy innej nazwy (decyzja, pismo) nie ma znaczenia dla charakteru prawnego pisma (...) z 10 marca 2000 r. Skoro rozstrzygało ono merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwego organu, to należy je traktować jako decyzję." Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy, podzielając argumentacje organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na ostateczną decyzję SKO wniósł P.H. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż ustawą z dnia 22 maja 1997r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 60 poz. 370) grunty wyłączone na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,05ha (w przypadku budownictwa jednorodzinnego) zostały zwolnione z opłaty rocznej za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Zgodnie z art. 2 tej ustawy ustalone opłaty zostały umorzone z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Pismem procesowym z dnia 23 października 2007 r. skarżący uzupełnił skargę nawiązując do odpowiedzi organu (k. 11 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, iż skarga okazała się uzasadniona, ale z innych powodów niż wskazane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi wynika zaś, że zaskarżona decyzja ulega uchyleniu wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, stwierdzi wady będące przyczynami wznowienia postępowania bądź też stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z art. 145 §1 pkt 2 sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie uznało, iż oba pisma Starosty Pleszewskiego z dnia 10 marca 2000 r. i 1 czerwca 2007 r. to decyzje administracyjne w rozumieniu przepisów ogólnych postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie wskazał już jednak, że są to decyzje wadliwe. Zgodnie z przepisem art. 104 Kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części, bądź w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Innymi słowy, decyzją jest każde władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Bez wątpienia Starosta naliczając każdemu użytkownikowi odpowiednią opłatę roczną, ustaloną w zależności od powierzchni gruntu użytkowanego na cele nierolnicze, oraz zobowiązując do jej uiszczania począwszy od 2000 r. przez okres 15 lat dokonał konkretyzacji prawa materialnego w sposób władczy, skierowany na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, czyniąc to jednak w formie wadliwej decyzji administracyjnej, otwierającej drogę do weryfikacji trafności tego rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym i sądowym. Starosta wydający rozstrzygnięcie w I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze– przy rozpoznawaniu odwołania powinny mieć na uwadze przepis art. 107 Kpa, który określa składniki – budowę – decyzji administracyjnej. Przepis ten obowiązuje wszystkie organy administracji publicznej w jednakowym stopniu, również Starostę. Zgodnie z obowiązującym przepisem decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji również w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny. Przede wszystkim jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy orzeczenie organu I instancji nie zauważyło, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisu art. 157 Kpa, który stanowi, iż właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty wszczęte zostało na żądanie strony. Instytucja stwierdzenia nieważności oparta jest na bezwzględnej dewolucji kompetencji (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 340). Organem właściwym do stwierdzenia nieważności jest zawsze organ wyższego stopnia. Od tej zasady istnieją dwa wyjątki określone w przepisie art. 157 § 1 in fine Kpa. W przypadku gdy chodzi o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez naczelny organ administracji państwowej lub samorządowe kolegium odwoławcze, właściwym do stwierdzenia nieważności będzie ten organ. Żaden z kodeksowych wyjątków w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Tak więc zgodnie z przepisem art. 17 pkt 1 Kpa organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie Starosty) są samorządowe kolegia odwoławcze. Regułę tę powtarza przepis art. 1 ust. 1ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79 poz. 856 ze zm.) stanowiący, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Reasumując Sąd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Starosty wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości organów (art. 157 § 1 Kpa), bowiem decyzję z 10 marca 2000r. wydał Starosta, a więc właściwym do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia jest organ wyższego rzędu nad Starostą, czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wobec wskazanych powyżej istotnych uchybień, kontrola prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego stała się niemożliwa. Mając na względzie powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jako nie odpowiadającą prawu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.), orzekając jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 i art. 152 ww. ustawy orzeczono o kosztach sądowych i wykonalności zaskarżonej decyzji. . /-/M.Bejgerowska /-/T. M .Geremek /-/B.Koś