IV SA/Po 579/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. ze skargi Ł. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej nie orzeczono o zasiłku pielęgnacyjnym dla Ł. W. za okres od [... ] r. do [...] r. /-/I. Kucznerowicz /-/E. Makosz-Frymus /-/E. Kręcichwost-Durchowska Orzeczeniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (dalej - Powiatowy Zespół) zaliczył Ł. W. do lekkiego stopnia niepełnosprawności wskazując, że orzeczony stopień ma charakter okresowy i orzeczenie wydaje się na okres do 06 września 2005 r. Ponadto postanowił, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 lipca 2004 r., a niepełnosprawność istnieje od okresu przed 16 rokiem życia. Rozpoznając wniesione odwołanie Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] (dalej - Wojewódzki Zespół) orzeczeniem z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w [...] zmienił zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu i ustalił, że Ł. W. jest niepełnosprawny w stopniu umiarkowanym od dnia 22 sierpnia 2004 r. na stałe i wymaga stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, edukacji i rehabilitacji, a niepełnosprawność powstała przed szesnastym rokiem życia. Dnia [...] r. wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla Ł. W. Wniosek został złożony przez ojca, J. W. i zawierał prośbę o spłatę zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 22 sierpnia 2004 r. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza Miasta [...], Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał Ł. W. na trwałe zasiłek pielęgnacyjny począwszy od 01 listopada 2006 r. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 ze zm. - dalej - ustawa o świadczeniach rodzinnych) prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, zatem z dniem 14 listopada 2006 r. strona nabyła prawo do przedmiotowego zasiłku. Równolegle pismem z dnia 23 listopada 2006 r. organ I instancji poinformował, że nie jest w stanie spełnić załączonej do wniosku, a wyżej wskazanej prośby z uwagi na moc obowiązujących przepisów. Rozpoznając złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że strona, kwestionując termin początkowy przyznania świadczenia podniosła, iż pracownicy opieki wiedzieli, że orzeczenie zostało zaskarżone do Sądu. W związku z tym organ II instancji nakazał przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego oraz sprawdzenie, czy organ I instancji wiedział z urzędu o toczącym się postępowaniu odwoławczym od orzeczenia Powiatowego Zespołu. Ponownie rozpoznając wniosek działający z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej - kpa), art. 16 ust. 1 i art. 16 ust.3, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2, art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ponownie przyznał Ł. W. na trwałe zasiłek pielęgnacyjny począwszy od 1 listopada 2006 r. W uzasadnieniu podniesiono, że zasiłku nie przyznano wstecz od dnia 1 maja 2005 r. do dnia 31 października 2006 r. z uwagi na to, że po zaprzestaniu pobierania zasiłku pielęgnacyjnego na [...] Ł. przez matkę, M. W. wypłacanego przez ZUS Oddział w [...] Inspektorat w [...], strona w odpowiednim czasie nie złożyła stosownego wniosku o ustalenie tego prawa. M. W. pobierała zasiłek pielęgnacyjny w ZUS w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2004 r., a po tym okresie żadne z rodziców nie złożyło do MOPS w [...] wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Taki wniosek został złożony dopiero w dniu 14 listopada 2006 r. i to brak wcześniejszego wniosku spowodował nieprzyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na Ł. W. od września 2004 r. do 31 października 2004 r. Pracownicy zatrudnieni w organie pomocowym nie potwierdzili rozmów czy informacji o toczącym się postępowaniu odwoławczym od orzeczenia Powiatowego Zespołu. W odwołaniu od decyzji J. W. wskazał, że jego zdaniem zasiłek pielęgnacyjny powinien zostać przyznany od dnia 22 sierpnia 2004 r. Nie jest jego winą, że Powiatowy Zespół i Wojewódzki Zespół niesłusznie orzekły w sprawie, a wydanie sprawiedliwego i słusznego wyroku przez Sąd zabrało 2 lata. Wniosku o przyznanie prawa do świadczenia na rzecz [...] nie mógł złożyć ponieważ na stwierdzony przez organy administracji lekki stopień niepełnosprawności nie przysługiwał zasiłek pielęgnacyjny. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przyznało zasiłek pielęgnacyjny dla Ł. W. w okresie od października 2006 r. na stałe. W uzasadnieniu napisano, że nie budzi wątpliwości spełnianie przez Ł. W. warunków przysługiwania zasiłku pielęgnacyjnego, spornym natomiast jest okres, od którego należy przyznać żądane świadczenie, czy od sierpnia 2004 r. - jak chce skarżący, czy od listopada 2006 r. – jak zdecydował organ I instancji. W ocenie Kolegium sporną kwestię rozstrzyga art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym został złożony wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Pamiętając, że J. W. złożył ustny wniosek o ponowne przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w miesiącu październiku 2006 r. Kolegium uznało, iż ten właśnie miesiąc wyznacza datę początkową przyznania świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. W. napisał, że została wyrządzona szkoda, a zgodnie z Konstytucją każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jak została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Niedopuszczalne jest w państwie prawa, żeby chory i zwykły obywatel ponosił konsekwencje błędów urzędników. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wskazując, że skarżący nie podał żadnych nowych argumentów. Kolegium powtórzyło wywody zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola Sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Zaskarżona decyzja nie może się ostać w części, w jakiej nie orzeczono o zasiłku pielęgnacyjnym dla Ł. W. za okres od dnia 22 sierpnia 2004 r. do dnia 30 września 2006 r. Cel ustawy o świadczeniach rodzinnych jest określony w art. 4 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 a jest nim w szczególności pomoc ubogim rodzinom w celu częściowego pokrycia wydatków na utrzymanie dziecka. W myśl zasady subsydiarności państwo (w tym władze samorządowe) mają za zadanie jedynie wspierać a nie zastępować rodzinę w jej funkcjach opiekuńczych i wychowawczych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ (Dz. U. z 1991 r. nr 120 poz. 526 ze zm., dalej jako Konwencja) we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne, lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jednak wykładnia art. 24 ust. 2 i ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, prowadząca do pozbawienia możliwości otrzymania świadczenia przez rodzica, działającego w szeroko rozumianym interesie dziecka niepełnosprawnego, naruszałaby art. 3, art. 6 ust. 2 i art. 23 Konwencji. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że Ł. W. został ostatecznie uznany prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] jako osoba niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym od dnia 22 sierpnia 2004 r. na stałe. Nadto Sąd stwierdził, że wymaga stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, edukacji i rehabilitacji, a niepełnosprawność powstała przed szesnastym rokiem życia. W związku z powyższym należy wskazać, że organy administracji obu instancji błędnie przyjęły, że dopiero orzeczenie stwierdzające określony w ustawie stopień niepełnosprawności, stanowi pierwszą podstawę do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Nie ulega przecież wątpliwości, że wyrok Sądu Rejonowego w [...] zapadł ze skutkiem ex tunc – zatem w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy – od dnia 22 sierpnia 2004 r. Uszło także uwadze organów obu instancji, że niepełnosprawność Ł. W. ma charakter stały i ciągły. Jak wynika z pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] Inspektorat w [...] z dnia 06 marca 2007 r. (k. 29 akt administracyjnych) M. W. pobierała zasiłek pielęgnacyjny, zasiłek rodzinny oraz dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na [...], Ł. W. w okresie od dnia 01 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2004 r. Równoległe pobierała zasiłek pielęgnacyjny, zasiłek rodzinny oraz dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na syna, A. W., w okresie od 01 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. Błąd organu pomocowego w niniejszej sprawie polegał na tym, że rodzic pobierający analogiczne świadczenia na rzecz drugiego dziecka (a więc zainteresowany otrzymaniem świadczeń i spełniający warunki do ich otrzymania) nie uzyskał stosownych pouczeń, iż po 31 sierpnia 2004 r. powinien złożyć wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego z wyraźnym zaznaczeniem, iż oczekuje ona na ostateczne orzeczenie o niepełnosprawności. Umożliwiłoby to zawieszenie postępowania administracyjnego ponieważ, zgodnie z art. 97 §1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Niewątpliwie rozstrzygnięcie kwestii stopnia niepełnosprawności jest zagadnieniem wstępnym w odniesieniu do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Gdyby tak postąpiono, to po uzyskaniu korzystnego dla Ł. W. prawomocnego wyroku sądu rejonowego i jego dostarczeniu, organ pomocowy podjąłby zawieszone postępowanie, ale liczone od daty złożenia wniosku. Prawo do świadczenia rodzinnego chroni w szczególności art. 9 kpa, który wskazuje, iż "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". W orzecznictwie i w doktrynie utrwalił się pogląd, że wykroczenie organu prowadzącego postępowanie jedynie przeciwko zasadzie ogólnej kpa stanowi dostateczną podstawę wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego; w szczególności naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 22 lutego 1984 r., SA/Po 9/84, OSP 12/85/239; W. Taras, Informowanie obywateli przez administrację, Ossolineum 1992 r., s. 178, p. 3a i aprobująca glosa do wyroku SN z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, PiP z 1993 r., nr 3, s. 112; wyrok SN z dnia 5 sierpnia 1992 r., I PA 5/92; wyrok SN z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92 z częściowo krytyczną glosą J. Zimmermanna, PiP 8/93/116). W niniejszej sprawie pracownicy organu pomocowego nie udzielili dostatecznej pomocy w postaci precyzyjnego pouczenia w trybie art. 9 kpa w związku z art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak skutecznie dochodzić prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe. Gdy urzędnik stwierdza lub powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dlań z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko, wiążące się z planowanymi działaniami. Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie art. 2 Konstytucji RP sposób rozumienia art. 9 kpa. Z zasady ochrony zaufania obywateli do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania (w tym informacje) organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu. Sąd zauważa także, że wskazany wyżej przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązywał wprawdzie w datach wydawania decyzji przez organy I i II instancji, jednak wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/2007 został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Trybunał wskazał, że mechanizm przyznawania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku pielęgnacyjnego, obejmuje dwa etapy: urzędowe potwierdzenie istnienia stanu faktycznego uzasadniającego uprawnienie do zasiłku (stadium pierwsze) i przyznanie zasiłku (stadium drugie). Zasiłek (decyzja wydana w stadium drugim) jest związany z istnieniem określonego stopnia niepełnosprawności i jest przeznaczony na zniwelowanie skutków tego upośledzenia. W stadium pierwszym następuje wskazanie daty wystąpienia niepełnosprawności, ale w myśl art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych data ta jest bez znaczenia dla daty początkowej uzyskania zasiłku. Ta ostatnia data jest wyznaczona czysto formalnie jako miesiąc, w którym doszło do złożenia prawidłowo wypełnionego wniosku o przyznanie zasiłku ze wszystkimi niezbędnymi dokumentami, do których należy orzeczenie o niepełnosprawności. Trybunał Konstytucyjny odmówił uznania za odpowiadający wymaganiom rzetelnej legislacji takiego mechanizmu, w którym data urzędowo poświadczająca wystąpienie okoliczności uprawniającej do uzyskania zasiłku - zasiłku, którego ustawowa regulacja ma zakotwiczenie w art. 69 Konstytucji - jest bez znaczenia dla daty początkowej jego przyznania. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że relacja między obu procedurami niezbędnymi do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego przedstawia się niejasno i niefunkcjonalnie. Zdaniem Trybunału zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Trybunał wziął pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, a nawet – jak w niniejszej sprawie – dłużej. Niniejsza sprawa różni się tylko tym, że Ł. W., po uprawomocnieniu się wyroku sądu powszechnego, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, ma więcej niż 16 lat, a niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia (art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych), podczas gdy Trybunał rozpoznał pytanie prawne w sprawie, w której skarżąca legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i była w wieku powyżej 16 roku życia (art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zasiłek pielęgnacyjny jest narzędziem, które przysługuje wszystkim kategoriom osób do niego uprawnionych w takiej samej wysokości i ma na celu częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Powyższe uprawnia zatem do zastosowania wykładni przepisów dokonanej przez Trybunał również w analizowanej sprawie. Zważywszy na niekonstytucyjność prawnej podstawy części rozstrzygnięcia organów I i II instancji Sąd przyjmuje jako wzorzec normatywny oceny zaskarżonej decyzji stan prawny ukształtowany przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/2007. Zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym w myśl art. 8 ust. 2 Konstytucji jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że sama Konstytucja stanowi inaczej. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uwzględni wskazania wynikające z treści niniejszego uzasadnienia. Z tych też powodów, uwzględniając okoliczności sprawy, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/I. Kucznerowicz /-/E. Makosz-Frymus /-/E. Kręcichwost-Durchowska MZ