II SA/Wr 636/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek (spr.), Sędzia WSA Alicja Palus, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2008 r. sprawy ze skargi spółki A na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary w związku ze stwierdzeniem niezgodności wykonania hali magazynowej przy ul. B. [...]we W. z projektem architektoniczno-budowlanym. oddala skargę Prezydent W. decyzją [...] nr [...], działając na podstawie art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w związku z art. 104 kpa oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany spółce A z siedzibą w G. koło P. , oraz udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji, polegającej na budowie hali magazynowej z wbudowanym zapleczem socjalno-biurowym wraz z zagospodarowaniem terenu i przyłączami: wodociągowym, elektrycznym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej przy ul. B. nr [...] we W. , na działce nr [...], kategoria obiektu XVIII. W dniu 15.01.2007 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. wpłynął wniosek inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie hali magazynowej z wbudowanym zapleczem socjalnym przy ul. B. nr [...]we W. . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. postanowieniem z dnia [...] nr [...]działając na podstawie art. 123 kpa w związku z art. 59f, 59g ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 pkt 2 p.pkt b ustawy Prawo budowlane, postanowił nałożyć na inwestora karę w wysokości 12.500 zł, z powodu stwierdzenia niezgodności wykonania przedmiotowej inwestycji z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że w wyniku analizy złożonych dokumentów oraz po przeprowadzeniu w dniu 22.02.2007r. obowiązkowej kontroli budowy stwierdzono, że inwestor wykonał obiekt niezgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta W. o pozwoleniu na budowę. Odstępstwa te polegały na wprowadzeniu zmian w podłużnych kratowych podciągach stalowych polegających na zagęszczeniu skratowania (zwiększenie ilości słupków i krzyżulców), wykonania rygli oraz stężeń w płaszczyznach ścian hali, w sposób, którego nie określał projekt budowlany. W zażaleniu na powyższe postanowienie zarzucono rozstrzygnięciu organu I instancji naruszenie przepisów § 11 pkt 1 p. pkt 3 oraz § 12 pkt 1 i p.pkt 2b Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. nr 120 poz. 1133) poprzez ich błędną interpretację oraz naruszenie art. 10 § 1 kpa. W przekonaniu inwestora, zgodnie z wyżej przytoczonymi przepisami, projekt budowlany powinien zawierać jedynie układ konstrukcyjny obiektu budowlanego oraz zastosowane schematy konstrukcyjne i rozwiązania budowlano-konstrukcyjne. Brak sprecyzowania szczegółowości zawartości projektu budowlanego z jednoczesnym odniesieniem do "układu, schematu i rozwiązań" świadczy zdaniem inwestora, że intencją prawodawcy było zaznaczenie w nim wyłącznie głównych — podstawowych elementów konstrukcji. Ponadto szczegółowe zaprojektowanie konstrukcji przeniesione zostało, do wykonywanego w następnej fazie, projektu wykonawczego. W przypadku hali magazynowej we W. przy ul. B. nr [...]układ konstrukcyjny jest, zdaniem strony skarżącej, w pełni zgodny z projektem budowlanym. Wszystkie pozostałe elementy konstrukcji mogą być i są zaznaczone w sposób wyłącznie schematyczny i są nieistotne z punktu widzenia zawartości projektu budowlanego. Ich wielkość i dokładne rozmieszczenie wynikają dopiero z projektu wykonawczego, sporządzonego po wykonaniu projektu budowlanego. W niniejszej sprawie zaznaczono cienką linią przerywaną jedynie schematyczne wypełnienie podłużnego ustroju kratowego. Nie jest to jednak informacja w zakresie wymiaru i dokładnego położenia tych profili – taka informacja zawarta została dopiero w projekcie wykonawczym. Rygle i stężenia w płaszczyznach ścian hali nie są istotnym elementem układu konstrukcyjnego, dlatego nie zostały uwidocznione (jak wiele innych profili) w schematycznych rysunkach projektu budowlanego. Jest to w pełni zgodne z przepisami cytowanego rozporządzenia, a projekt budowlany hali uzyskał zatwierdzenie do realizacji przy wydawaniu pozwolenia na budowę i nie zaistniała żadna przyczyna wymieniona w art. 36a pkt 5 tego rozporządzenia, która świadczyłaby o tym, że inwestor w sposób istotny odstąpił od w/w projektu budowlanego. Zdaniem inwestora, z uzasadnienia postanowienia organu I instancji, nie wynika, że organ nadzoru budowlanego dopełnił obowiązku przewidzianego w art. 10 § 1 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ był obowiązany zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem rozstrzygnięcia umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 59a ustawy – Prawo budowlane właściwy organ przeprowadza na wezwanie inwestora, obowiązkowa kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola powyższa obejmuje sprawdzenie: 1. zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2. zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno–budowlanym, w zakresie: a. charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b. wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c. geometrii dachu (kat nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych) d. wykonania urządzeń budowlanych, e. zasadniczych elementów wyposażenia budowlano - instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f. zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektów użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego, 3. wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4. w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu, 5. uporządkowania terenu budowy. Organ uznał, że z zażalenia, jak i z przedłożonej w toku postępowania drugoinstancyjnego opinii biegłych dr. inż. S. G. oraz dr. inż. Z. K., jak również z ustaleń poczynionych przez organ l instancji wynika, że stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli odstępstwa dotyczą zmian, o których mowa w art. 59 a pkt 2 lit. b Prawa budowlanego (wykonanie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego), a które to odstępstwa polegają na wprowadzeniu zmian w podłużnych kratowych podciągach stalowych poprzez zagęszczenie skratowania (zwiększenie ilości słupków i krzyżulców) oraz wykonaniu rygli i stężeń w płaszczyznach ścian hali w sposób, który nie określał projekt budowlany. W ocenie organu odwoławczego fakt uwzględnienia w projekcie budowlanym określonych rozwiązań konstrukcyjnych oznacza, iż wprowadzenie odstępstw w tym zakresie wymagało, dołączenia do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, kopii rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami. W tym przypadku nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia fakt, że zastosowane rozwiązanie konstrukcyjne podciągów kratowych podnosi bezpieczeństwo konstrukcji w stosunku do propozycji, ogólnie tylko podanej, w projekcie budowlanym, gdyż nie zwalnia to inwestora z dopełnienia obowiązku naniesienia dokonanych zmian i ich uwzględnienia stosownym oświadczeniu. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że wprowadzenie nieistotnych odstępstw do projektu budowlanego nie wymaga zmiany pozwolenia na budowę. Wystarczy, że zostaną one naniesione w projekcie budowlanym przez projektanta. W takim wypadku kierownik budowy powinien w oświadczeniu, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, opisać dokonane odstępstwa. Stwierdzenie przez właściwy organ w trakcie obowiązkowej kontroli obiektu oraz w wyniku analizy złożonych dokumentów zmian w projekcie budowlanym dotyczących m.in. wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, obliguje organ do nałożenia na inwestora kary o której mowa w art. 59f w związku z art. 59a Prawa budowlanego. W skardze z dnia 28.09.2007 r. Spółka A zarzuciła postanowieniu organu odwoławczego naruszenie przepisów prawa materialnego a to przepisów art. 36a, 57, 59a, 59f ustawy – Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię; naruszenie prawa procesowego art. 7 kpa - poprzez brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego w niniejszej sprawie, mającej na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością, jak również naruszenie prawa procesowego – art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i w zw. z art. 107 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, tj. orzeczenia niezawierającego uzasadnienia faktycznego i wyczerpującego uzasadnienia prawnego. W uzasadnieniu swego stanowiska skarżąca wskazała na zmiany wprowadzone do ustawy – Prawo budowlane ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888 ze zm.) obowiązujące od dnia 31.05.2004 r. W ich świetle kara za odstępstwo od projektu, określona w przepisie art. 59f ustawy – Prawo budowlane, jest wymierzana za nieprawidłowości, o których mowa w art. 59a ust. 2 tej ustawy, stwierdzone przez właściwy organ w trakcie obowiązkowej kontroli. Nie jest to już, jak to było w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31.05.2004 r., opłata za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skarżąca podkreśliła, że celem dokonanej zmiany było odejście od uznaniowości w wymierzaniu takiej kary, wobec braku enumeratywnego określenia istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Jednocześnie wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych odróżniające "istotne odstąpienia" od "nieistotnych odstąpień", tj. takich, których wprowadzenie nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i podkreśliła, że rozróżnienie takie zależy od okoliczności danej sprawy. Nadto skarżąca zauważyła, że oceny, czy zamierzone odstąpienie jest istotne, czy też nie, dokonuje projektant, a czynność ta sprowadza się do zamieszczenia w projekcie budowlanym odpowiednich informacji (rysunku i opisu) dotyczących tego odstąpienia (art. 36a ust. 6 ustawy – Prawo budowlane). Kwalifikacji tej dokonuje projektant, a nie organ administracji publicznej, na podstawie przepisów techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 36a ust. 6 ustawy – Prawo budowlane). Wobec powyższego, z uwagi na występujące w niniejszej sprawie nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, właściwy organ nie może wymierzyć inwestorowi kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, tym bardziej, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, iż dokonane przez skarżącego odstępstwo od projektu budowlanego ma charakter nieistotny. W dalszym ciągu skargi zarzucono organom administracji publicznej, że ograniczyły się do stwierdzenia, że skarżący wykonał obiekt niezgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym i wymieniły tylko dokonane przez skarżącego zmiany, nie wyjaśniając przy tym, dlaczego uznały te zmiany za "zmiany w widocznych elementach układu konstrukcyjnego hali". W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej u.p.s.a.). Zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego, zarówno decyzje administracyjne uchybiające prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydane bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 59a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Natomiast zgodnie z art. 59a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich – w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, art. 59f ustawy – Prawo budowlane wymierza się karę w wysokości obliczanej w sposób przedstawiony w tym przepisie. Z akt administracyjnych sprawy, w tym przede wszystkim z protokołu przeprowadzonej przez organ I instancji kontroli budowy z dnia 22 lutego 2007 r. oraz przedłożonej w toku postępowania drugoinstancyjnego opinii biegłych wynika, że inwestor wykonał obiekt niezgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta W. z dnia 20.07.2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę inwestycji przy ul. B. nr [...]we W. . Polegało to na niezgodnym z tym projektem wykonaniu widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego. Wskazywana niezgodność polegała na wprowadzeniu zmian w podłużnych kratowych podciągach stalowych sprowadzających się do zagęszczenia skratowania (zwiększenie ilości słupków i krzyżulców), wykonania rygli oraz stężeń w płaszczyznach ścian hali, w sposób, którego nie określał projekt budowlany. Jak wskazano powyżej, przeprowadzana na podstawie art. 59a ustawy – Prawo budowlane obowiązkowa kontrola budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, obejmuje między innymi sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego. Z kolei stwierdzenie przez właściwy organ w trakcie takiej kontroli obiektu oraz w wyniku analizy złożonych dokumentów zmian w projekcie budowlanym opisanych powyżej, obliguje organ do nałożenia na inwestora kary, o której mowa w art. 59f w związku z art. 59a ustawy – Prawo budowlane. Kategorycznie przesądza o tym sposób, w jaki ustawodawca sformułował przepis art. 59f tej ustawy, który stanowi że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli określonych w ustawie nieprawidłowości wymierza się karę w wysokości obliczanej w sposób przedstawiony w tym przepisie". Nie ma przy tym znaczenia fakt, że odstępstwa takie mogą podnieść bezpieczeństwo konstrukcji, w stosunku do propozycji ogólnej podanej w projekcie budowlanym. Przepis ten również – na co zresztą zwróciła uwagę skarżąca – w brzmieniu obowiązującym po dniu 31.05.2004 r. nie różnicuje odstąpień na istotne i nieistotne, i nie pozostawia organowi możliwości oceny w tym zakresie. A zatem w przypadkach stwierdzenia określonych w ustawie nieprawidłowości, bez względu na ich stopień, czy ewentualny wpływ na podniesienie bezpieczeństwa inwestycji, organ obowiązany jest do nałożenia przedmiotowej kary. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu skoro organ I instancji nałożył na inwestora karę, do czego na podstawie art. 59f, 59g ust. 1 w związku z art. 59a ust. 2 pkt 2 p.pkt b ustawy – Prawo budowlane był zobligowany, a organ odwoławczy takie rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Jak już wskazano, przeprowadzona na podstawie art. 59a ustawy – Prawo budowlane obowiązkowa kontrola zgodności obiektu budowlanego przy ul. B. nr [...]we W. z projektem budowlanym zatwierdzonym dla tej inwestycji wykazała wyżej opisane odstępstwa od projektu, za które słusznie nałożono wyliczoną na podstawie art. 59f ustawy – Prawo budowlane karę. Odstępstwa te nie mogły, wbrew twierdzeniom skarżącej, stanowić "nieistotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego", o których mowa w art. 36a ustawy – Prawo budowlane, a których wprowadzenie nie wymagałoby uzyskania przez skarżącą decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Sąd podkreśla, że ewentualne uznanie wprowadzonych zmian za nieistotne umożliwiłoby zgodnie z art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane dokonanie przez projektanta kwalifikacji zamierzonych odstąpień oraz zamieszczenie w projekcie budowlanym odpowiednich informacji (rysunku i opisu) dotyczących odstąpień, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Za nieuzasadnione Sąd uznał również pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego, a w szczególności przepisach art. 7, 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i w zw. z art. 107 kpa. Zaskarżone postanowienie znajduje swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, który został przez organ administracji publicznej wszechstronnie rozpatrzony i oceniony w sposób niebudzący zastrzeżeń Sądu. Zawiera ono również, wbrew twierdzeniom skarżącej, obok pozostałych wymienionych w art. 107 § 1 kpa elementów, wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 u.p.s.a. oddalono skargę.