II SA/Bk 891/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2008 r. sprawy ze skargi W.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę. Decyzją z dnia [...].10.2007r. Prezydent Miasta Ł. po rozpatrzeniu wniosków 10 podmiotów gospodarczych ubiegających się o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5 % do 18% i powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, udzielił trzem podmiotom gospodarczym (P. sp. zo.o. w P., J.R. oraz J.M. Dystrybucja S.A. w K.) takiego zezwolenia na sprzedaż alkoholu w trzech punktach sprzedaży, położonych na terenie Ł. a wskazanych przez te podmioty. Jednocześnie tą samą decyzją organ odmówił między innymi skarżącemu W.B. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w placówce handlowej w Ł. przy ulicy Por. Ł. [...], o co skarżący wystąpił w dniu [...].03.2007r. oraz w placówce handlowej przy ulicy W.P. [...], o co skarżący wystąpił w dniu [...].04.2007r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na dzień wydawania decyzji do rozdysponowania były trzy wolne punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, ponieważ w strefie limitów ustalonych w ilości 25 punktów zgodnie z uchwałą RM w Ł. z [...].03.2003r., na dzień wydania decyzji były wykorzystane 22 punkty. Każdy z wniosków 10 podmiotów gospodarczych ubiegających się o zezwolenie, uzyskał pozytywne opinie stosownych organów (Straży Miejskiej, Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Komendy Miejskiej Policji). W tej sytuacji organ przyjął trzy kryteria udzielenia zezwolenia: datę wpływu wniosku, zasadę - jeden przedsiębiorca, jeden punkt sprzedaży alkoholu, oraz kontynuację prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych. Stwierdził przy tym, że kolejność wpływu wniosku nie może być decydująca dla dokonania wyboru. To akcentując organ powołał się na rozstrzygnięcia SKO w Ł. z [...].04.2007r. oraz z dnia [...].06.2007r. w sprawach o podobnym stanie faktycznym. Uzasadnieniem dla zastosowania dodatkowego kryterium: jeden przedsiębiorca - jeden punkt sprzedaży alkoholu, jest umożliwienie uzyskania zezwoleń przez przedsiębiorców, którzy na dzień wydania skarżonej decyzji takich zezwoleń jeszcze nie mają. Przyjęte dodatkowe kryterium uniemożliwia udzielenie zezwoleń dla W.B. Udzielając zezwolenia dla spółki J. w punkcie przy ulicy AL L. organ przyjął kryterium ciągłości prowadzonej sprzedaży alkoholu w tej placówce. Odwołania od tej decyzji wnieśli W.B. oraz drugi podmiot pominięty przy wyborze – K.J. W.B. zakwestionował odmowę udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu w punkcie przy ulicy Por. Ł., o co wystąpił wnioskiem z dnia [...].03.2007r. złożonym najwcześniej i w okresie, kiedy - jego zdaniem - nie obowiązywały inne niż data złożenia wniosku kryteria wyboru placówki mogącej prowadzić sprzedaż alkoholu. Wszczęte wnioskiem z dnia [...].03.2007r. postępowanie winno było się więc zakończyć przy uwzględnieniu kryterium daty złożenia wniosku. Postępowanie organu strona uważa za niedopuszczalne. K.J. podniósł szereg zarzutów do decyzji pierwszoinstancyjnej zarzucając naruszenie przepisów proceduralnych i prawa materialnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu powyższych odwołań, decyzją z dnia [...].11.2007r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Kolegium stwierdziło po analizie akt sprawy, że przyznanie zezwoleń było prawidłowe albowiem organ l instancji dokonał wyboru trzech punktów sprzedaży wśród ośmiu podmiotów, które odpowiadały trzem przyjętym kryteriom wyboru. Skarżący W.B. wprawdzie wniosek o zezwolenie na sprzedaż alkoholu w punkcie przy ulicy Por. Ł. złożył jako pierwszy, ale jest przedsiębiorcą, który już dysponuje zezwoleniem na sprzedaż alkoholu w innej swojej placówce handlowej (przy ul. D.), zatem nie spełnia kryterium: jeden przedsiębiorca - jeden punkt sprzedaży. Kolegium nie podzieliło stanowiska strony skarżącej jakoby do wniosku z dnia [...].03.2007r. nie można było stosować trzech kryteriów wyboru i podkreśliło, że pierwotna odmowa udzielenia zezwolenia na ten punkt (wyrażona decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].04.2007r., która w trybie odwoławczym została uchylona przez SKO w Ł. decyzją z dnia [...].04.2007r.) była wyłącznie następstwem przyjęcia braku wolnych punktów sprzedaży w limicie punktów określonych przez Radę Miejską. Kolegium podkreśliło, że w przypadku, gdy o trzy wolne punkty w limicie, ubiega się dziesięć podmiotów spełniających warunki określone w art. 18 ust. 3 "a", ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 26.10.1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz.U. z 2007r, Nr 70, poz. 473 ze zm.), zachodzi konieczność przyjęcia dodatkowego kryterium wyboru. Ponieważ ustawa nie przewiduje, co powinien uczynić organ tj. nie wskazuje dodatkowych kryteriów przyznawania zezwoleń, decyzja, co do określenia dodatkowego kryterium należy do uznania organu. Przeważnie jest to kryterium "daty wpływu wniosku". W sytuacji złożenia przez kilka podmiotów wniosków w tym samym czasie, zasadnym jest przyjęcie dodatkowych kryteriów, którymi mogą być: "zasada jeden przedsiębiorca - jeden punkt sprzedaży alkoholu" lub "kontynuacja prowadzenia sprzedaży alkoholu w danym punkcie". Stąd w sprawie niniejszej organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia zasad udzielania zezwoleń. W wywiedzionej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję W.B. podniósł zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 i 6 w związku z art. 18 ust. 2 i ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także naruszenia art. 62 kpa i art. 107 § 3 kpa. Zdaniem skarżącego organ nie powinien był łączyć sprawy z wniosku skarżącego z dnia [...].03.2007r. z później złożonymi wnioskami pozostałych przedsiębiorców, gdyż sytuacja faktyczna i prawna skarżącego była odmienna od sytuacji faktycznej i prawnej pozostałych podmiotów ubiegających się o zezwolenie. Skarżący stwierdził, że w dacie złożenia jego wniosku ewidentnie obowiązywały inne kryteria udzielania zezwoleń, które on spełniał. Połączenie po zmianie kryteriów do wspólnego postępowania i łącznego rozstrzygania jego wniosku z wnioskami innych podmiotów, oznacza zmianę reguł rozstrzygania w trakcie postępowania. Takie działanie jest niedopuszczalne. Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podnosząc niezaradność zarzutów skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo ustaliło stan faktyczny oraz prawny istniejący w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, nie uchybiając przy tym przepisom ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak i nie naruszając procedury administracyjnej. Analizując kwestię połączenia spraw wszystkich wnioskodawców o udzielenie zezwolenia na sprzedaż alkoholu do łącznego rozpoznania, należy stwierdzić, iż - wbrew twierdzeniom skarżącego - organ administracji nie naruszył tym żadnej normy kodeksu postępowania administracyjnego. Jest kwestią bezsporną zarówno na gruncie doktryny, jak i orzecznictwa sądowego, że w przypadku większej liczby wnioskodawców od wolnych punktów w limicie - w sytuacji gdy organ zezwalający dysponuje ograniczoną i niepodzielną ilością pewnych dóbr (zezwoleń) - o przydziale tych dóbr orzeka w formie jednej (wydawanej w trybie art. 62 k.p.a.) decyzji uznaniowej, rozstrzygającej w przedmiocie wszystkich złożonych wniosków o uzyskanie zezwolenia. Zgodnie z treścią art. 62 k.p.a.: "W sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony". A zatem w treści takiej jednej uznaniowej decyzji organ zezwalający musi wyjaśnić, jakimi prawnymi kryteriami i przesłankami kierował się wydając komuś zezwolenie, jakie przesłanki miał na względzie przy odmowie wydania zezwolenia na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych. Należy podkreślić, że w omawianej decyzji, wydawanej w przypadku ograniczonej liczby zezwoleń, uzasadnienia wymaga nie tylko fakt odmowy wydania zezwolenia, ale także wydanie zezwolenia, gdyż - zgodnie z treścią art. 107 § 4 k.p.a. - tylko wtedy organ administracyjny może odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron, a ta sytuacja ma miejsce w omawianym przypadku oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. (vide: Komentarz do art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U.02.147.1231), [w:] I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze, 20). W niniejszej sprawie organ wydając decyzję z dnia 19.10.2007 r. uzasadnił zarówno przyczyny udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu trzem wnioskodawcom jak też odmowę jego udzielenia pozostałym wnioskodawcom. Nie ulega wątpliwości, iż przy wydawaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia Prezydent Miasta Ł. nie uchybił przepisom postępowania administracyjnego, o jakich mowa w zarzutach skargi. Decyzja organu I instancji była też zgodna z przepisami materialnymi określonymi w ustawie z dnia 26.10.1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 ze zm.), w szczególności w art. 18 ust. 3 "a", ust. 5 i ust. 6, albowiem organ ten w ramach wydawania decyzji uznaniowej miał prawną możliwość wyboru kryteriów odpowiednich w danej sytuacji. Ponieważ zezwolenia na detaliczny obrót napojami alkoholowymi, z wyjątkiem piwa, są wydawane bardzo często w sytuacji ograniczonej limitem zezwoleń wynikającym z treści odpowiednich uchwał rady gminy (więcej wniosków niż wolnych punktów sprzedaży w limicie) wydawanych na podstawie art. 12 ust. 1 u. o zw.alk., to trzeba wyprowadzić wniosek, że te decyzje są decyzjami o ograniczonym prawem uznaniu administracyjnym, kształtującym względem przedsiębiorców rodzaj następstwa prawnego (decyzja pozytywna lub negatywna, gdyż nie wszyscy mogą otrzymać decyzję pozytywną) i ich uznaniowy charakter jest zgodny z zasadami ogólnymi ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz.U. 2007, Nr 155, poz.1095 ze zm.). Zgodnie z doktryną przez uznanie administracyjne rozumie się uprawnienie, ale jednocześnie i obowiązek organu administracyjnego do podjęcia najlepszego rozstrzygnięcia (następstwa prawnego) ze skali rozstrzygnięć (następstw prawnych) możliwych do przyjęcia w świetle prawa. Granice przysługującego organowi uznania administracyjnego w sprawach udzielania zezwoleń na sprzedaż alkoholu wyznaczają nie tylko przepisy art. 18 ust. 2 i 3 ustawy (...), lecz także ogólna zasada materialnoprawna uwzględniania przy załatwianiu spraw indywidualnych interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zawarta w art. 7 k.p.a. Wynikające z instytucji uznania administracyjnego władztwo administracyjne (...) organu administracyjnego - sprowadzające się do tego, że na podstawie jednej i tej samej normy prawnej organ może wydać, w zależności od oceny stanu faktycznego, decyzję pozytywną lub negatywną względem oczekiwań strony - podlega kontroli sądowej NSA. Konstrukcja tej sądowej kontroli, wykonywanej pod kątem kryterium legalności, a więc zgodności treści decyzji z treścią norm prawa powszechnie obowiązującego, musi uwzględniać specyfikę działań administracji publicznej. Także orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza uznaniowy charakter decyzji zezwalającej sprzedaży alkoholu. W uchwale z dnia 18 września 1995 r., VI SA 10/95, (ONSA 1995, z. 4, poz. 152), NSA jednoznacznie stwierdził, że: "Decyzja w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest decyzją o ograniczonym zakresie uznania administracyjnego. Zawarte w art. 18 ust. 2 i 3 przesłanki dopuszczalności wydania takiego zezwolenia - liczba punktów sprzedaży ustalona dla terenu gminy oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży - nie kwalifikują takiej decyzji jako decyzji w pełni związanej. Wyznaczają one materialnoprawne granice uznania organu wydającego decyzję. Nie może on wydać zezwolenia, jeśli doprowadziłoby to do przekroczenia ustalonej przez radę gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych lub było niezgodne z określonymi przez radę gminy zasadami usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu. Natomiast nie ma on obowiązku prawnego wydać zezwolenia tylko dlatego, że nie zachodzą powyższe przeszkody." Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w cytowanej uchwale stanowi poważny argument dla przyjęcia ograniczonego prawem uznaniowego charakteru zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zdaniem tutejszego sądu administracyjnego nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie organ miał możliwość prawną wydania takiej a nie innej decyzji w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Ustalając kryteria do oceny wniosków działał w granicach przepisów ustawy z dnia 26.10.1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W wyniku złożenia w tym samym czasie większej ilości wniosków niż przewidywany limit wolnych punktów sprzedaży alkoholu, ustalony uchwałą Rady Miasta z [...].03.2003 r., zasadnym było przyjęcie dodatkowych kryteriów wyboru. Oprócz kryterium "daty wpływu wniosku" wprowadzono także zasadę "jeden przedsiębiorca - jeden punkt sprzedaży alkoholu" lub "kontynuację prowadzenia sprzedaży alkoholu w danym punkcie". Uznaniowy charakter decyzji zezwalającej na sprzedaż alkoholu nakazuje uznać, iż przyjęcie dodatkowych kryteriów uzasadniających wybór danego wniosku, było zgodne z przepisami ww. ustawy. W oparciu o tak przyjęte kryteria organ dokonał wyboru podmiotów, którym udzielił zezwolenia na handel alkoholem. Z uwagi zaś na to, że skarżący nie spełniał wszystkich kryteriów (posiadał już zezwolenie na sprzedaż alkoholu w innym punkcie, tj. nie spełnił kryterium "jeden przedsiębiorca – jeden punkt sprzedaży"), jego wniosek został załatwiony odmownie. Reasumując, w ocenie Sądu bezzasadne pozostają zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowych, albowiem organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie zachowały wszystkie zasady wynikające z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr. 153, poz. 1270 ze zm.).