II SA/Po 602/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2008 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki budowli; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] r. Nr [....], II. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Zieliński /-/ E. Podrazik W lipcu 2003 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy przez A.J. na jeziorze w miejscowości D. (działka nr (..)) obiektu budowlanego – konstrukcji drewnianej z pali okrągłych wbitych w dno jeziora, połączonych poprzecznymi belkami i zastrzałami, o długości około 110 metrów. W dniu (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wymienionej wyżej sprawie wydał, w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, decyzję nakazującą inwestorom A. C. i P.C. rozbiórkę opisanego powyżej obiektu zakwalifikowanego jako pomost. Organ ustalił, iż sporny obiekt zbudowany jest z dwóch rzędów (jeden wyższy, drugi niższy) okrągłych bali połączonych wzdłuż dwoma rzędami okrąglaków drewnianych, poziome elementy konstrukcji połączone są elementami drewnianymi, a konstrukcja pionowych słupów usztywniona jest drewnianymi zastrzałami, na niższym z dwóch rzędów umocowano siatkę leśną, obiekt ma długość około 110 metrów i wysokość 2 metrów ponad lustro wody. Podstawą rozstrzygnięcia było zakwalifikowanie obiektu jako pomostu, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę. Inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę, nie wykonali także obowiązków z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, warunkujących legalizację samowoli budowlanej. Na skutek odwołania A. i P. C, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) (znak (...) uchylił decyzję WINB i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, iż sporny obiekt nie jest pomostem, a stanowi ogrodzenie między nieruchomością inwestorów, a nieruchomością T.S. Na budowę ogrodzenia między działkami nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia. Organ odwoławczy ocenił więc, iż rozpatrywanie przedmiotowej sprawy w aspekcie samowoli budowlanej jest bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia (...) (sygn. (...) oddalił skargę T.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Pismem z dnia (...) T.S. wniósł do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) o podjęcie działań w związku z samowolnym wybudowaniem – bez dokonania zgłoszenia – przez A.C. drewnianego ogrodzenia na jeziorze w D. (dz. nr (...). W dniu (...) pracownicy PINB w (...) dokonali kontroli i ustalili, że na jeziorze na granicy między działkami T.S. i P.C. wykonano konstrukcję o długości 110 metrów i szerokości 80 cm. Konstrukcja składa się z dwóch rzędów pali drewnianych. Rząd pali usytuowany od strony linii brzegowej działki T.S. wystaje ponad lustro wody na wysokość 2,00 m, a drugi rząd (od strony jeziora) na wys. 0,80 m. Pionowe elementy konstrukcyjne połączone są poprzecznymi elementami poziomymi. Konstrukcja pionowa usztywniona jest drewnianymi zastrzałami od strony działki T.S. Na niższych słupkach umocowana jest siatka leśna. Na całej długości konstrukcji znajduje się roślinność zasadzona przez A.C. - wierzba, trzcina, olszyna, paprocie wodne. Konstrukcja jest zbudowana w odległości od 0,00 m do 10,00 m od linii brzegowej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją z dnia (...) na podstawie art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (DZ. U. z 2006 r. Nr 156, poz, 1118 ze zm.), odmówił wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia o dł. 110 m, wybudowanego na jeziorze w miejscowości D. (dz. (...). W uzasadnieniu zawarto szczegółowy opis konstrukcji przegradzającej jezioro wynikający z ustaleń kontroli z dnia (...) oraz stwierdzono, iż przedmiotowa konstrukcja jest ogrodzeniem. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Organ ustalił, że sporna konstrukcja nie przekracza wysokości 2,20 m od lustra wody, ustalenie to oparł na pomiarach dokonanych w dniu 27.01.2005 r. przez pracowników WINB i PINB w (...). Odwołanie złożył T.S. podnosząc, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) dokonał mylnej interpretacji przepisów uznając, że skoro w chwili oględzin wysokość tego ogrodzenia od lustra wody wynosiła 2 metry to takie ogrodzenie nie wymaga pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia. Odwołujący się podkreślił, iż poziom lustra wody jest zmienny, są okresy gdy woda opada i ogrodzenie jest wyższe niż 2,2 m. Dlatego wysokość ogrodzenia powinna być mierzona od poziomu gruntu rodzimego tj. dna jeziora. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż konstrukcja przegradzająca jezioro jest ogrodzeniem, a jego wysokość nie przekracza 2,20 metra od lustra wody. Organ powołał się na pomiary dokonane przez pracowników WINB i PINB w (...) w dniach (...), (...) i (...) W takiej sytuacji budowa ogrodzenia nie wymagała dokonania zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane). Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem. Skargę na powyższą decyzję złożył T.S. podnosząc zarzut naruszenia art. 30 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego interpretację. Skarżący twierdzi, iż wysokość ogrodzenia winna być mierzona od poziomu gruntu, a nie od lustra wody, obiekt jest bowiem umocowany w gruncie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze względu na zarzuty w niej podniesione. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Sąd nie był związany zarzutami skargi, natomiast był zobligowany do zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu i uwzględnienia z urzędu przesłanek nieważności określonych w art. 156 kpa. Przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie była legalność budowy na jeziorze w miejscowości D. drewnianej konstrukcji przegradzającej jezioro o długości 110 metrów. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) w której odmówiono wydania nakazu rozbiórki spornego obiektu zakwalifikowanego jako ogrodzenie. Podstawą obu rozstrzygnięć były ustalenia faktyczne i rozważania prawne o charakterze merytorycznym, a mianowicie uznanie spornej konstrukcji za ogrodzenie nie wymagające dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Zarówno w zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w ogóle się nie odniesiono się do faktu, iż sporny obiekt i kwestia legalności jego pobudowania były już przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Decyzja ta stała się prawomocna na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia (...) (sygn. (...) oddalającego skargę. Wymienioną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylono w całości decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) i umorzono postępowanie organu I instancji. Podstawą umorzenia postępowania administracyjnego stały się merytoryczne ustalenia organu odwoławczego. W wymienionej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przesądził, iż sporny obiekt stanowi ogrodzenie między nieruchomością P. i A. C. (działka nr (...), a nieruchomością skarżącego T. S. oraz, że budowa tego obiektu nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia. Skoro Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznał przedmiotową sprawę i przesądził decyzją ostateczną, iż sporny obiekt jest ogrodzeniem nie wymagającym pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia, to nie można było w niezmienionych okolicznościach faktycznych ponownie badać legalności wybudowania przedmiotowej konstrukcji i kolejną decyzją rozstrzygać o wydaniu, bądź odmowie wydania nakazu rozbiórki. Z akt sprawy nie wynika, aby po wydaniu decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaszły nowe okoliczności, w szczególności by na obiekcie wykonano roboty budowlane. Przeciwnie z materiałów sprawy, w tym z opisów obiektu zawartych w protokołach kontroli oraz z materiału fotograficznego wynika, iż niniejsze postępowanie i postępowanie zakończone wymienioną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczą tego samego obiektu budowlanego, o tej samej konstrukcji, gabarytach i usytuowaniu. Rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż skoro legalność przedmiotowego obiektu została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną niedopuszczalne było ponowne merytoryczne badanie i rozstrzyganie tej kwestii, w takiej sytuacji wszczęte postępowanie należało umorzyć w oparciu o przepis art. 105 § 1 kpa. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały więc z naruszeniem art. 16 § 1 kpa, co stanowi przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.) należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...). O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy. /-/ W.Batorowicz /-/ A.Zieliński /-/ E.Podrazik MK