II SA/Kr 1267/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel – Ziaja (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2008r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. Decyzją z [...] r. nr [...] Starosta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu na rzecz S. S., G. S., K. S. i Z. O. nieruchomości poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...] oznaczonej jako: - działka nr [...] oraz część działki nr [...] i część działki nr [...] objętych księgą wieczystą [...], w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...] b. gm. kat. [...], - część działki nr [...] i część działki nr [...] objętych księgą wieczystą [...], w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...]. gm. kat. [...], - działka nr [...] oraz część działki nr [...] i część działki nr [...] objętych księgą wieczystą [...], w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...]. gm. [...], - działka nr [...] oraz część działki nr [...] objętych księgą wieczystą [...], część działki nr [...] objętej księgą wieczystą [...], część działki nr [...] i część działki nr [...] objętych księgą wieczystą [...]w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat [...]. gm. kat. [...] - część działki nr [...] objętej księgą wieczystą [...] część działki nr [...] objętej księgą wieczystą [...] część działki nr [...] objętej księga wieczystą [...] , część działki nr [...] i część działki nr [...] objętych księgą wieczystą [...], w granicach wywłaszczonej parceli [...]. kat. [...]. gm. kat. [...] W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że został wyznaczony do rozpatrzenia niniejszej sprawie postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], ponieważ przedmiotowe nieruchomości stanowią własność Gminy [...] i z tego względu Prezydent Miasta [...] podlegał wyłączeniu od jej rozpoznawania. Postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości wszczęte zostało w dniu [...] 2001 r. na wniosek J. S., który domagał się zwrotu nieruchomości składającej się z parcel: [...]. kat. [...] o pow. 5143 m2, [...]. kat. [...] o pow. 2787 m2, [...]. kat. [...] o pow. 88 m2, [...]. kat [...] o pow. 2433 m2 oraz [...]. kat. [...] o pow. 1925 m2, położonych w [...]. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. [...] Urząd Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] 1967 r. na rzecz Skarbu Państwa została wywłaszczona część parceli [...]. kat. [...], odpowiadająca parceli [...]. kat. [...] o pow. 0,5143 ha poł. w [...] , jako niezbędna pod budowę ulicy [...] zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową Nr [...] wydaną przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Nr [...] z dnia [...] 1965 r. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. [...] Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia [...] 1967 r. nr [...] na rzecz Skarbu Państwa zostały wywłaszczone całe parcele: [...] kat. [...][...] o pow. 0,2787 ha, [...]. kat. [...] o pow. 0,0088 ha i [...]. kat. [...] o pow. 0,2433 ha, poł. w b. gm. kat. [...], jako niezbędne pod budowę Parku [...], zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. [...] Wdział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia [...]1965 r. Nr [...]. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. [...] Wydział Spraw Wewnętrznych Nr [...] z dnia [...] 1969 r. na rzecz Skarbu Państwa została wywłaszczona cała parcela [...]. kat. [...] o pow. 0,1925 ha poł. w [...] jako niezbędna pod urządzenie Parku [...], zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] 1965 r. Nr [...]. W dacie wywłaszczenia opisane wyżej parcele stanowiły własność J. S. i M. S., na prawach wspólności ustawowej. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] 1995 r. sygn. akt [...] spadek po M. S. nabyli: wdowiec J. S. w 1/4 części oraz dzieci: K. S., J. W., J. S., W. G., G. S., S. S. i Z. O. - po 3/28 części. Po dacie wywłaszczenia opisane wyżej parcele zmieniły swe oznaczenie i konfigurację w taki sposób, że w aktualnym operacie ewidencji gruntów dla obr. [...] jedn. ewid. [...]: - parcela [...]. kat. [...] b. gm. kat. [...] odpowiada całej działce nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...] dokonanego w ramach operatu nr ewid. [...] z dnia [...] r.) oraz częściom działek: nr [...] i nr [...] - parcela [...]. kat. [...] b. gm. kat. [...] odpowiada częściom działek: nr [...] i nr [...]; - parcela [...]. kat. [...] b. gm. kat. [...] odpowiada całej działce nr [...] i częściom działek nr [...] i nr [...]; - parcela [...] kat. [...] b. gm. kat. [...] odpowiada całej działce nr [...] i częściom działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] - parcela [...] kat. [...] b. gm. kat. [...] odpowiada częściom działek: nr [...], nr [...], nr [...] nr [...] i nr [...]. Organ I instancji wskazał ponadto, iż rozstrzygnięcie zawarte w niniejszej decyzji nie dotyczy części działki nr [...] położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...], znajdującej się w granicach parceli [...]. kat [...] b. gm. kat. [...] ponieważ do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości w tym zakresie Starosta [...] został wyznaczony odrębnym postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] i postępowanie administracyjne w tej części nosi numer [...]. Podstawą do rozpatrzenia wniosku dotyczącego żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, który w sposób precyzyjny określa krąg podmiotów mogących żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Legitymację do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości posiada jej poprzedni właściciel, a w razie jego śmierci - spadkobierca tj. osoba, która pod tytułem ogólnym przejęła majątek byłego właściciela. Obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości jest ustalenie, czy z wnioskiem o zwrot wystąpiła legitymowana do tego osoba i w razie stwierdzenia braków w tym zakresie, wezwanie wnioskodawcy do ich usunięcia wraz z odpowiednim pouczeniem. W toku prowadzonego postępowania organ prowadzący to postępowanie powziął wiadomość o śmierci wnioskodawcy. W oparciu o treść pisma Urzędu Miasta [...] Wydział Spraw Obywatelskich z dnia [...] 2006 r. znak: [...] organ I instancji ustalił dane osobowe dzieci wnioskodawcy, a mianowicie: synów – S. S., G. S. i K. S. oraz córek – W. G., Z. O. i J. W. Pismem z dnia [...] 2006 r. poinformowano te osoby o wszczętym na wniosek ich ojca postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a także o tym, że w przypadku wyrażenia chęci dalszego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie niezbędne jest uzupełnienie materiału dowodowego postanowieniem właściwego sądu stwierdzającym nabycie praw do spadku po zmarłym wraz z oświadczeniami woli wszystkich ustalonych w postępowaniu sądowym jego spadkobierców, dotyczącymi żądania zwrotu nieruchomości, bądź w przypadku braku postanowienia sądowego doręczenia dokumentu uprawdopodabniającego, że podjęli działania w celu jego uzyskania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie oświadczenia woli wyrażające chęć dalszego kontynuowania postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyli: S. S., K. S., G. S. i Z. O. Pismami z dnia: [...] 2006 r. i [...] 2006 r. organ wezwał wyżej wskazane osoby do uzupełnienia pozostałych braków wniosku, jednakże w zakreślonych przez organ terminach żadna z tych osób nie uzupełniła braków w tym zakresie, jak również nie uprawdopodobniła, że w tym zakresie podjęła jakiekolwiek działania. Niedoręczenie przez wnioskodawców wymaganych dokumentów pozwalających w sposób prawidłowy ustalić właściwy krąg osób, które mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości musi prowadzić do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Od decyzji Starosty [...] odwołanie wniósł S. S. zarzucając jej naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak przytoczenia podstawy prawnej wymogu łącznego wystąpienia z wnioskiem wszystkich spadkobierców, błędną wykładnię art. 136 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez odmowę uznania występujących w sprawie osób za strony postępowania tj. (spadkobierców). W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, względnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2007 r. znak [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zarzuty podniesione w odwołaniu są chybione. Z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż w razie śmierci poprzedniego właściciela jedynymi uprawnionymi do wystąpienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości osobami są jego spadkobiercy, przy czym z wnioskiem wystąpić muszą wszyscy. Tym samym osoby te są stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Na poparcie tego stanowiska Wojewoda [...] powołał się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych. W przedmiotowej sprawie wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożył tylko J. S., który razem z M. S. był współwłaścicielem wywłaszczonych parcel. Po jego śmierci mimo wezwania przez organ I instancji dzieci wnioskodawcy nie przedstawili postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po nim, jak również nie przedstawili dowodu na to, iż wystąpili do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku. Zdaniem Wojewody oznacza to, że wnioskodawcy nie spełnili podstawowego wymogu o charakterze podmiotowym, jaki na osoby ubiegające się o zwrot wywłaszczone nieruchomości nakładają przepisy prawa, tj. nie udowodnili, iż są spadkobiercami obojga poprzednich współwłaścicieli nieruchomości (M. S. i J. S.). Tylko gdyby na podstawie stosownych postanowień spadkowych organ I instancji mógł jednoznacznie ustalić krąg spadkobierców, możliwe byłoby stwierdzenie, czy z wnioskiem wystąpiły wszystkie do tego uprawnione osoby. Dopiero zaś potwierdzenie tej ostatniej okoliczności stanowiłoby przesłankę do badania zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej w trybie art. 137 u.g.n. W przypadku śmierci poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości legitymację procesową w sprawie o zwrot nieruchomości ma jego sądownie ustalony spadkobierca, tj. osoba, która nabyła spadek stosownie do obowiązujących przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa cywilnego, wyłącznym dowodem stwierdzającym prawa do spadku jest postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku. Wykazanie następstwa prawnego (praw do spadkobrania) po poprzednim właścicielu nieruchomości nie jest elementem formalnym wniosku o zwrot nieruchomości. Brak wykazania następstwa prawnego (praw do spadku) po poprzednim właścicielu oraz niewystąpienie któregokolwiek spośród spadkobierców z wnioskiem o zwrot prowadzi do odmowy zwrotu nieruchomości, a nie do umorzenia postępowania. Powyższą decyzję zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. S. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżona decyzja w swych skutkach ogranicza jego prawo wspólne i nie chroni tego prawa zgodnie z art. 209 kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pomimo, że art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami posługuje się liczbą pojedynczą (używa słów "spadkobierca" i "właściciel"), to w sytuacji, kiedy nieruchomość była przedmiotem współwłasności z wnioskiem o zwrot powinni wystąpić wszyscy współwłaściciele lub ich spadkobiercy. Złożenie wniosku tylko przez niektórych z nich oznaczałoby konieczność zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości odpowiadającego udziałowi w spadku, a takiej możliwości nie przewiduje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu, a zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Aby wywłaszczona nieruchomość mogła zostać zwrócona, konieczne jest wystąpienie kilku przesłanek: nieruchomość taka musi być zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie mogą zachodzić przesłanki negatywne zwrotu, o których mowa w art. 229 ustawy, a wniosek o zwrot powinny złożyć wszystkie osoby, które przed wywłaszczeniem były właścicielami (współwłaścicielami) nieruchomości albo wszyscy ich spadkobiercy. Ustalenie, czy wniosek złożyły wszystkie osoby legitymowane ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność ta musi być wyjaśniona w pierwszej kolejności. Dopiero bowiem skuteczne wniesienie wniosku przez wszystkie osoby legitymowane umożliwia badanie dalszych przesłanek zwrotu. Ustalenie kręgu spadkobierców byłego właściciela na potrzeby postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić wyłącznie na podstawie prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Wszyscy ustaleni w ten sposób spadkobiercy muszą wyrazić wolę dochodzenia roszczenia o zwrot nieruchomości, bowiem zwrot taki nie może nastąpić z urzędu. Po śmierci byłego właściciela dysponentami roszczenia o zwrot nieruchomości są wszyscy spadkobiercy łącznie. Jeżeli zdecydują się dochodzić swojego roszczenia, to na nich spoczywa obowiązek wykazania swojej legitymacji w postępowaniu o zwrot. Konsekwencją niewykonania tego obowiązku (zarówno poprzez nieprzedłożenie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, jak i poprzez niepodpisanie wniosku o zwrot przez wszystkich spadkobierców) jest odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez konieczności wyjaśniania, czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Pogląd o konieczności złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest już od wielu lat ugruntowany zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie. Organy rozstrzygające niniejszą sprawę zwróciły na to uwagę powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Współwłaścicielami nieruchomości przed jej wywłaszczeniem byli J. S. i M. S. Postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] 1995 r. sygn. akt [...], znajdujące się w aktach sprawy, pozwala na ustalenie kręgu spadkobierców po M. S. Spośród jej spadkobierców wniosek o zwrot złożyli S. S., G. S., K. S. i Z. O. oraz J. S. (wdowiec). Nie złożyli wniosku J. W., J. S. (syn) i W. G. Fakt ten stanowi podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości. Drugi z wywłaszczonych współwłaścicieli (J. S.) złożył wniosek o zwrot nieruchomości. Jego śmierć w trakcie postępowania - przy uwzględnieniu faktu, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podlega dziedziczeniu - powoduje, że na miejsce dotychczasowej strony postępowania wstępują jej następcy prawni (art. 30 § 4 k.p.a.). Organ I instancji podjął w niniejszej sprawie wszelkie czynności jakie pozostawały w jego kompetencji, aby ustalić krąg potencjalnych spadkobierców J. S. O tym, kto faktycznie jest spadkobiercą wnioskodawcy rozstrzyga jednak sąd cywilny w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku. Brak możliwości ustalenia kręgu spadkobierców J. S. również stanowi podstawę do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się do argumentów skarżącego należy wskazać, że czym innym jest dochodzenie wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa własności (art. 209 kodeksu cywilnego), a czym innym jest dochodzenie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Art. 209 k.c. opisujący tzw. czynności zachowawcze nie może mieć - nawet przez analogię - zastosowania w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Trzeba bowiem podkreślić, że własność nieruchomości oznacza nie tylko wykonywanie pewnych praw, ale i obowiązków. Z własnością taką związane są pewne należności publicznoprawne, jak na przykład obowiązek opłacania podatku od nieruchomości. Spadkobiercy byłego właściciela mogą nie być zainteresowani odzyskaniem nieruchomości, chociażby ze względu na obowiązki związane z jej własnością. Nie można więc uznać, że wniosek złożony przez któregokolwiek ze spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych spadkobierców i może prowadzić do zwrotu nieruchomości wszystkim spadkobiercom łącznie. Nie można również przyznać każdemu z nich prawa do samodzielnego dochodzenia zwrotu swojego udziału we współwłasności odpowiadającego udziałowi w spadku, bowiem ustawa o gospodarce nieruchomościami dopuszcza wyłącznie zwrot całej nieruchomości, a nie udziału we współwłasności. Skoro wnioskodawcy nie wykazali, że są spadkobiercami J. S. tzn. nie przedłożyli postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, to konieczne było wydanie decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Dlatego też skarga J. S. jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami).