VIII SA/Wa 31/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] znak [...], odmawiającą J.K. - zwanemu dalej skarżącym - przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu żywności i leków. Decyzje powyższe wydano po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., decyzją z dnia [...], poprzedzającej ją decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji zalecono uzupełnienie materiału dowodowego poprzez wskazanie w zgromadzonym materiale dowodowym wystarczającego potwierdzenia, które w sposób jednoznaczny wskazywałoby na marnotrawienie przez skarżącego środków pieniężnych z pomocy społecznej, a także braku współdziałania z pracownikiem socjalnym. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium uznało, że została ona wydana na podstawie niepełnego materiału dowodowego, a jej uzasadnienie ma charakter zbyt ogólnikowy. Uzasadniając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę swego rozstrzygnięcia. Odmawiając decyzją z dnia [...], znak [...], przyznania zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu żywności i leków, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. stwierdził, że J.K. mimo występującego u niego problemu alkoholowego nie wyraził zgody na podpisanie kontraktu socjalnego. Od lipca 2007 roku, ze względu na brak współdziałania Ośrodek nie jest w stanie określić sytuacji materialnej skarżącego. Organ wskazał, że J.K. mieszka z żoną i czworgiem małoletnich dzieci, lecz prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest zarejestrowany w PUP jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. W aktach postępowania znajdują się notatki służbowe z Komisariatu I Policji w R. ( z dnia 18.06.2007 r. i 11.09.2007 r.), z których wynika, że skarżący jest znany jako osoba nadużywająca alkoholu i widywana w stanie po spożyciu alkoholu. W związku z występującym problemem alkoholowym pracownik socjalny ustalił ze skarżącym, iż zgłosi się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej by podpisać kontrakt socjalny w celu podjęcia działań pod kontem problemu alkoholowego. W dniu 13 września 2007 roku J.K. zgłosił się do pracownika socjalnego i poinformował, że nie wyraża zgody na podpisanie kontraktu, nie wyraził również zgody na złożenie pisemnego oświadczenia w tym przedmiocie. Powyższe zachowania uznał organ l instancji za przejaw braku współpracy z pracownikiem socjalnym w wychodzeniu z trudnej sytuacji życiowej i wyraz roszczeniowej postawy negującej propozycje opracowania planu pomocy. Wskazano, że skarżący w żadnym stopniu nie współdziała i nie wykorzystuje własnych możliwości, aby we własnym zakresie rozwiązać swoja trudną sytuacje życiową. Te okoliczności uznał organ l instancji za uzasadniające odmowę przyznania zasiłku celowego. Pismem z dnia 15 października 2007 roku skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, iż pracownik socjalny MOPS w R. "trzyma się linii alkoholowej w stosunku do jego osoby". Powołując się na zaświadczenie lekarskie z 4 października 2007 roku, którego kserokopię załączył do odwołania stwierdził, że nie występuje u niego problem alkoholowy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając sformułowaną przez ten organ ocenę prawną. Przytoczyło treść przepisu art. 39 ust. 1, określającego przedmiot zasiłku celowego i wskazało, że decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Organ odwoławczy podzielił zarazem ustalenie organu l instancji, że J.K.nie podejmuje działań zmierzających do poprawy sytuacji materialno-bytowej, m.in. do podjęcia zatrudnienia, nie współpracuje z pracownikami Ośrodka Pomocy Społecznej. Podniósł w uzasadnieniu swojej decyzji, iż skarżący swych zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji I instancji, co do treści zawartych w notatkach Komisariatu Policji Komendy Miejskiej w R. nie poparł żadnym przeciwdowodem. Jednocześnie organ odwoławczy przyjął ustalenie, że zaświadczenie z 4 października 2007 roku stwierdzające, że skarżący nie zdradza objawów zespołu abstynencyjnego nie wyklucza istnienia u niego problemu alkoholowego. Wskazując na treść przepisu art. 11 ust. 2, organ II instancji uznał, iż zachodziły opisane w tym przepisie podstawy do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który pismem z 12 stycznia 2008 roku złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Skarżący opisał w skardze stan faktyczny sprawy i podniósł, że notatka Komisariatu Policji Komendy Miejskiej w R. z dnia 11 września 2007 roku, w której znajduje się stwierdzenie, że skarżący widywany jest pod wpływem alkoholu i znany jest w środowisku, w którym zamieszkuje jako osoba nadużywająca alkoholu, została spreparowana pod dyktando pracownika socjalnego. Odmowę spisania kontraktu socjalnego wyjaśnił tym, że nie mógł podpisać czegoś, co jest oparte na kłamstwie. Nadmienił, że sam zgłosił się do poradni uzależnień i poddał się indywidualnej terapii od 17 września 2007 roku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 19 marca 2007 r. skarżący podał ponadto, że na ustne polecenie pracownika socjalnego już w styczniu 2007 roku zgłosił się do terapeuty, który skierował go do przychodni terapii uzależnień, gdzie pierwszy raz zgłosił się w lutym 2007roku i po dwukrotnej sesji u psychiatry otrzymał zaświadczenie, iż nie przejawia objawów choroby alkoholowej. Pracownik socjalny nie uznał tego zaświadczenia. Następnie, od dnia 17 września do dnia 12 listopada 2007 r., sześciokrotnie, z własnej inicjatywy, zgłosił się na indywidualną terapię odwykową. W dniu 12.11.2007 r. lekarz uznał, że dalsze prowadzenie terapii w stosunku do J.K. jest bezcelowe, bowiem nie wykazuje on syndromów uzależnienia od alkoholu lub zespołu abstynenckiego. W ocenie skarżącego skoro nie miał on problemów z alkoholem, co potwierdził lekarz już w lutym 2007 r., zatem nie widział potrzeby zawierania kontraktu społecznego. Skarżący podniósł także, że przyjmowane przez niego leki na chorobę wieńcową serca wykluczają możliwość spożywania alkoholu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych, (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Wniosek o przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej podlega rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz - na podstawie stosowanych odpowiednio w oparciu art. 14 tej ustawy - przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W postępowaniu tym znajdują zatem odpowiednie zastosowanie przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Z przepisów tych wynika, iż organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku celowego obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozstrzygnięciu organy powinny wyjaśnić stronie przesłanki, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy oraz wskazać fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Dokonując kontroli Sąd uznał, że w toku postępowania doszło do naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przyznanie pomocy społecznej, m.in. w formie zasiłku celowego następuje w trybie i na zasadach określonych ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, póz. 593 ze zm.) - zwanej dalej ustawą, oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy definiuje pomoc społeczną jako instytucję polityki społecznej mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 ust. 1 celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z uwagi na ten, cel przepis art. 3 ust. 2 nakłada na organy udzielające pomocy społecznej zadanie podejmowania działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Już te regulacje wskazują, iż ustawową przesłanką korzystania z pomocy społecznej, bez względu na rodzaj świadczenia jest nie tylko pozostawanie osoby czy rodziny w trudnej sytuacji życiowej, ale i wykazanie przez starających się o taką pomoc, że ze swej strony podjęli starania, które przy uwzględnieniu ich możliwości, zasobów i uprawnień nie pozwoliły jednak na przezwyciężenie tych trudności. Bierne oczekiwanie na świadczenie pomocy społecznej, bez wykazania w ramach możliwej u danej osoby aktywności w rozwiązaniu swej trudnej sytuacji nie uprawnia do świadczenia. Rozpoznając niniejszą sprawę należy stwierdzić że akta sprawy zawierają braki uniemożliwiające pełną ocenę stanu faktycznego i stanu prawnego co do rozstrzygnięcia w częściach dotyczących odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup żywności i leków. Organy odmawiające skarżącemu przyznania zasiłku w wyżej wskazanym zakresie podniosły, że J.K. jest osobą nadużywającą alkoholu, widywaną w stanie po spożyciu alkoholu, u którego w miejscu zamieszkania były interwencje Policji. Skarżący nie ujawnił również źródeł swoich dochodów. Informacje powyższe zostały oparte na notatce z Komisariatu Miejskiego Policji z dnia 18 czerwca 2007 roku oraz oświadczeniu J.K. z dnia 13 czerwca 2007 roku. Wspomnianych dokumentów nie ma w aktach sprawy. Brakuje też wniosków inicjujących postępowanie w zakresie tej pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w jakikolwiek sposób nie ustosunkowało się do treści złożonego przez skarżącego zaświadczenia podnosząc jedynie, że zaświadczenia z 4 października 2007 roku stwierdzające, że skarżący nie zdradza objawów zespołu abstynencyjnego nie wyklucza istnienia u niego problemu alkoholowego. Trafnie podniósł organ odwoławczy, że decyzja wydana na podstawie art. 39 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy. Oznacza to jednak, że na organach administracji rozpoznających sprawę o zasiłek celowy ciąży obowiązek szczególnej dbałości o ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz dokładne wyjaśnienie stronie przyczyn, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno umożliwić kontrolę prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję w ramach tzw. uznania administracyjnego. Brak wyczerpujących ustaleń faktycznych uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu okoliczność, że skarżący jest osobą nadużywającą alkoholu oraz nie współdziałającą z pracownikiem socjalnym i nie wykorzystującą własnych możliwości, aby we własnym zakresie rozwiązać swoją trudna sytuacje życiową nie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, ani też z ustaleń dokonanych przez oba organy administracyjne. Dokonana w tym zakresie ocena stanu faktycznego jest zbyt jednostronna, co w konsekwencji prowadzi do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego art. 39 ust. 1 i 2, w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Sprawa ta ma bowiem złożony charakter, który dotychczas nie został należycie wyjaśniony i wymaga uzupełnienia materiału dowodowego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - organ odwoławczy, w ramach swych uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy jest bowiem tym, który merytorycznie rozpatruje sprawę, co oznacza, że jest powołany do oceny poprawności decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dlatego musi on dokonać samodzielnej oceny wiarygodności zebranych w sprawie dowodów, ewentualnie po ich uzupełnieniu, poczynić stosowne rozważania prawne w oparciu o prawidłowo dokonane ustalenia faktyczne. Tymczasem w zaskarżonej decyzji ograniczono się tylko do oceny wiarygodności dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji i podzielono jego ocenę. Nie odniesiono się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu od decyzji I instancji odnośnie stronniczości pracownika socjalnego i dającego się zauważyć konfliktu między skarżącym a pracownikiem socjalnym. Pominięto fakt, że skarżący osobiście i z własnej inicjatywy zgłosił się do Poradni Leczenia Uzależnień i rozpoczął terapię indywidualną. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest okoliczność, iż J.K. spełnia ustawowe przesłanki do przyznania pomocy, gdyż jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku i bez własnego dochodu. Tym samym odmowa przyznania zasiłku celowego na zakup żywności i leków z powodu braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, nadużywaniem alkoholu oraz nie ujawnieniem stanu posiadanych zasobów finansowych musi znajdować w zgromadzonym materiale dowodowym wystarczające potwierdzenie. Kluczowym jest więc dokonanie poprawnych ustaleń w tym zakresie przez organy administracyjne orzekające w sprawie. Jak wynika z treści przepisu art. 108 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej pracownik socjalny może zawrzeć kontrakt socjalny z tą osobą lub rodziną. Wydany w oparciu o upoważnienie ustawowe – art. 108 ust. 2 cytowanej ustawy wzór kontraktu socjalnego stanowiący załącznik do rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 1 marca 2005 roku w pkt IV stanowi, iż w przypadku braku możliwości wynegocjowania kontraktu socjalnego stronom przysługuje prawo wystąpienia do kierownika ośrodka pomocy społecznej o rozstrzygniecie kwestii spornych. W sprawie niniejszej miał miejsce taki spór bowiem pracownik socjalny upatrywał problemów skarżącego w nadużywaniu alkoholu, podczas gdy zdaniem skarżącego problem ten go nie dotyczył, skoro zgodnie z zaleceniem był u terapeuty. Nadto, jak twierdzi skarżący, uzyskał on zaświadczenie od psychiatry, iż nie przejawia on cech uzależnienia od alkoholu, którego to zaświadczenia nie uznawał pracownik. W tym stanie rzeczy nie było zdaniem skarżącego podstaw do zawierania kontraktu w celu rozwiązania jego problemu alkoholowego, albowiem taki problem nie miał miejsca. Jednocześnie, po raz pierwszy w dniu 13 września 2007 roku skarżący wystąpił o zmianę pracownika socjalnego. W sytuacji istnienia ewidentnego sporu co do podstawowej kwestii, jaką była różnica zdań odnośnie przyczyn trudnej sytuacji życiowej skarżącego, przy jednoczesnym wniosku w przedmiocie wyłączenia pracownika, to po stronie pracownika socjalnego leżała inicjatywa wystąpienia z wnioskiem do kierownika ośrodka pomocy społecznej o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest bowiem zasada prawdy obiektywnej , nie sądowej, wyrażona w art. 7 kpa, który stanowi o obowiązku organów administracji publicznej podejmowania w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tej sytuacji nie można czynić skarżącemu zarzutu braku współdziałania z ośrodkiem pomocy społecznej, a zarzut nie podpisania kontraktu w okolicznościach sprawy niniejszej uznać należy za co najmniej przedwczesny. Jednocześnie stwierdzić należy, iż na okoliczność braku problemu alkoholowego skarżący zgłosił wniosek o przesłuchanie świadka – swojej żony B.K., z którą pozostaje w separacji i z którą razem mieszka – oświadczenie k. 6 verte akt administracyjnych, do którego to wniosku organy obu instancji w żaden sposób się nie odniosły. Organ ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Obowiązek ten odnosi się zarówno do kryterium, jakie według przepisów ustawy o pomocy społecznej powinna spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku, jak również okoliczności, które decydują o odmowie jego przyznania. W przedmiotowej sprawie organ tego obowiązku nie wykonał. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują na to, iż rozstrzygnięcie nastąpiło z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy więc uzupełnić materiał dowodowy o notatkę służbową z Komisariatu Policji z 18 czerwca 2007 roku, oświadczenie skarżącego z 13 czerwca 2007 roku oraz wniosek inicjujący postępowanie. Nadto należy odnieść się do zaświadczenia lekarskiego uzyskanego przez skarżącego w wyniku terapii podjętej w lutym 2007 roku, zweryfikować jego oświadczenia co do przebytej terapii indywidualnej zapoczątkowanej w miesiącu wrześniu 2007 roku, wypowiedzieć się w przedmiocie zgłoszonego przez skarżącego dowodu z zeznań świadka, B.K., a następnie rozważyć czy w okolicznościach sprawy niniejszej istnieją przesłanki do zawarcia kontraktu socjalnego. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. C, w związku z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie drugim orzeczenia. ----------------------- 7