II GSK 693/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Cezary Pryca Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Ol 56/08 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r. o sygn. akt I SA/Ol 56/08, po rozpoznaniu skargi B. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z sankcjami na zalesianie gruntów rolnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Ponadto zasądził od Dyrektora [...] Oddziału ARiMR w O. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] czerwca 2005 r. B. B. złożył wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych, o powierzchni 7,11 ha, położonych w miejscowości K. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał wnioskodawcy płatność z tytułu wsparcia na zalesianie w kwocie 32.918 zł, premię pielęgnacyjną w wysokości 4.064,20 zł, płatną corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia, premię zalesieniową w wysokości 9.954 zł, płatną corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesiania. Dnia 4 lipca 2007 r. przeprowadzono kontrolę zalesiania gruntów rolnych. W protokole kontroli, podpisanym przez B. B. stwierdzono, że producent rolny nie posiada dokumentów potwierdzających zakup repelentów. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał B. B. płatność z sankcjami na zalesianie gruntów rolnych. W jej uzasadnieniu organ administracji publicznej I instancji wskazał, że B. B. nie udokumentował zakupu repelentów zgodnie z planem zalesienia, co stwierdziła kontrola na miejscu, przeprowadzona na terenach zalesionych przez B. B. metodą inspekcji terenowej w dniu [...] lipca 2007 r. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielaniu pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 187, poz. 1929 z późn. zm.) premia pielęgnacyjna podlega zmniejszeniu o 50%. W odwołaniu skarżący m.in. podniósł, że premia pielęgnacyjna została źle naliczona, ponieważ sankcja w wysokości 50% premii pielęgnacyjnej, w przypadku braku faktur na zakup repelentów, nie może dotyczyć całej uprawy leśnej, lecz powierzchni, na której zgodnie z planem zalesienia mają być zastosowane repelenty. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. w sprawie przyznania płatności z sankcjami na zalesienie gruntów rolnych, w sprawie B. B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione twierdzenie strony, że przyznanie premii pielęgnacyjnej z sankcją w wysokości 50% ww. premii w przypadku braku faktur na zakup repelentów nie może dotyczyć całej uprawy leśnej, lecz powierzchni, na której zgodnie z planem zalesienia mają być zastosowane repelenty. Wynika to, zdaniem organu, z brzmienia § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 187, poz. 1929 z późn. zm.), który stanowi, że jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że producent rolny: nie realizuje planu zalesienia lub nie posiada dokumentów, o których mowa w § 12, tj. dowodów zakupu sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych działek rolnych lub dowodów zakupu repelentów, wsparcie na zalesienie albo premia pielęgnacyjna podlega zmniejszeniu. Wysokość zmniejszenia jest określona w załączniku nr 5 do ww. rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku niestosowania repelentów na założonej uprawie zgodnie z planem zalesienia albo braku dowodów zakupu repelentów, wysokość premii pielęgnacyjnej podlega zmniejszeniu o 50%. Jak stanowi § 4 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia premię pielęgnacyjną stanowi zryczałtowana płatność za poniesione koszty prac pielęgnacyjnych, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów (nie zaś na hektar gruntów, na które zgłoszono zastosowanie repelentów). Premia pielęgnacyjna została przyznana do całości zalesionych gruntów (czyli do powierzchni 7,11 ha), a nie jedynie do powierzchni gruntów, gdzie zastosowane zostały repelenty (czyli powierzchni 3,85 ha). Zgodnie z powyższym zmniejszenie premii pielęgnacyjnej o 50% odnosi się do całej przyznanej premii pielęgnacyjnej, czyli kwoty 4.064,20 zł, która przyznana została decyzją Kierownika Biura Powiatowego w O. Nr [...] w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych z dnia [...] maja 2006 r. Powyższe zmniejszenie odnosi się do całej przyznanej premii pielęgnacyjnej, nie zaś jak podnosił odwołujący się do powierzchni, na której zgodnie z planem zalesienia mają być zastosowane repelenty, albowiem przepis § 13 ust. 1 oraz załącznik nr 5 do ww. rozporządzenia nie przewiduje stosunkowego zmniejszania przyznanej premii pielęgnacyjnej w zależności od zastosowania repelentów na gruntach rolnych, do czego zobowiązał się beneficjent w planie zalesienia. W skardze B. B. wniósł o zniesienie sankcji dotyczącej premii pielęgnacyjnej, bądź sposobu jej naliczenia. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 187, poz. 1929 z późn. zm.) w załączniku nr 1 różnicuje się premię pielęgnacyjną (czy stosuje się repelenty, czy też nie). Bez stosowania repelentów stawka wynosi 420 zł za ha, natomiast z ich zastosowaniem 700 zł/ha. W związku z tym skarżący uznał, że premia pielęgnacyjna za stosowanie repelentów wynosiła 280 zł za 1 ha. Według jego wyliczenia sankcja winna wynosić 539 zł (3,85 ha x 140 zł) a nie 2032,10 zł, jak wyliczono w zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżący podkreślił, że kontrola została przeprowadzona 4 lipca 2007 r. Tymczasem zgodnie z planem zalesiania repelenty powinny być stosowane po 30 listopada każdego roku. Organ nie odniósł się do jego wyjaśnień, że repelenty były stosowane. Jego zdaniem organ błędnie interpretuje treść załącznika nr 5 rozporządzenia, w którym użyto słowa "albo" niestosowanie repelentów na założonej uprawie. Skarżącemu nie udowodniono niestosowania repelentów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Sąd uwzględniając skargę stwierdził, że dowód zakupu repelentów w 2007 r. nie ma żadnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Do zmniejszenia premii pielęgnacyjnej w wysokości 50% doszło jedynie w związku z nieposiadaniem przez wnioskodawcę dowodów zakupu repelentów, które miały być stosowane w okresie jesienno-zimowym 2006/2007 r. W postępowaniu administracyjnym skarżący nie negował faktu, że nie posiadał dowodu zakupu repelentów. W związku z tym organy miały prawo stosować sankcje przy przyznaniu płatności na następny okres. Prawo do stosowania sankcji wynika z powołanych przepisów prawa materialnego. Skarżący nie posiadał dowodów zakupu repelentów za 2006 r., a zatem naruszył obowiązki określone w § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów. Zgodnie z § 13 ust. 1 cytowanego rozporządzenia premia pielęgnacyjna podlega zmniejszeniu. Wysokość zmniejszeń jest określona w załączniku nr 5 do rozporządzenia. Sąd natomiast uznał za częściowo trafne zarzuty dotyczące sposobu wyliczania sankcji. W ocenie Sądu błędne jest stanowisko organów obu instancji, że cała przyznana kwota premii pielęgnacyjnej ulega zmniejszeniu o 50%. Sąd odwołując się do uregulowań rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. i treści załącznika nr 1 tego rozporządzenia podkreślił, że z unormowań tych wynika, iż stawki są niższe do uprawy bez zastosowania repelentów i wyższe przy stosowaniu repelentów. Zasadnie skarżący podniósł, że niezależnie od tego, iż nie posiadał dokumentów na zakup repelentów, dokonywał innych czynności pielęgnacyjnych na całej powierzchni zalesionego obszaru, tj. koszenia, cięć pielęgnacyjnych itp. Zatem w ocenie Sądu § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w związku z poz. 5 załącznika nr 5 do rozporządzenia, z którego wynika wyraźnie nawiązanie do planu zalesienia (na podstawie którego to planu przyznano premię - poz. 2 i 3 załącznika nr 1) nie może być interpretowany w sposób zaprezentowany w decyzji. Skoro z planu zalesienia wynikało, że repelenty mają być stosowane na powierzchni 3,85 ha i stosownie do tego wyliczono za tę powierzchnię premię według stawki 700 zł za 1 ha, to w wypadku stwierdzenia braku dokumentów na zakup repelentów tylko ta część premii podlega zmniejszeniu o 50%. W skardze kasacyjnej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w przypadku braku dokumentów potwierdzających fakt zakupu repelentów, powołany przepis uprawnia do zmniejszenia premii pielęgnacyjnej jedynie do powierzchni, na której według planu zalesienia miały być stosowane repelenty, podczas gdy brzmienie tego przepisu w powiązaniu z § 4 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. zawierającego definicję premii pielęgnacyjnej uprawnia do wniosku przeciwnego. Wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, analizowany § 13 ust. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich należy interpretować w związku z § 4 ust. 1 pkt. 2 tego rozporządzenia, zawierającym definicję premii pielęgnacyjnej. I tak, premia pielęgnacyjna stanowi zryczałtowaną płatność za poniesione koszty prac pielęgnacyjnych w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłaconą corocznie przez 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. W powołanej definicji ustawodawca odniósł się do całości zalesionej powierzchni, a nie zaś jedynie do powierzchni, na której zostały zastosowane repelenty i określił premię pielęgnacyjną jako pewną wartość zryczałtowaną. Jednocześnie analiza treści załącznika nr 5 do analizowanego rozporządzenia nie uprawnia do wniosku, iż 50% zmniejszenia premii pielęgnacyjnej, będące konsekwencją braku dokumentów, o których mowa w § 12 rozporządzenia, należy stosować jedynie do powierzchni, na której repelenty miały być zastosowane. W poz. 5 załącznika nr 5 mówi się o niezastosowaniu repelentów na założonej uprawie zgodnie z planem zalesienia albo o braku dowodów zakupu repelentów. Nie oznacza to zatem, iż zmniejszenie premii pielęgnacyjnej powinno się odnosić jedynie do powierzchni z zastosowaniem repelentów. W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, iż zaistniały przesłanki do zmniejszenia premii pielęgnacyjnej. Beneficjent w toku przeprowadzonej kontroli nie przedstawił dowodu zakupu repelentów. Skutkiem powinno być zmniejszenie premii pielęgnacyjnej w odniesieniu do całej powierzchni podlegającej zalesieniu. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, poza nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), którą bierze pod rozwagę z urzędu, która w tej sprawie nie występuje. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż Sąd może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów, wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 1058/06, publ. Lex nr 323453). Z uwagi na to, że skarga kasacyjna została ograniczona wyłącznie do zarzutu związanego z podstawą kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego wyroku. Oceniając zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.) – dalej zwanym rozporządzeniem, w sposób sformułowany w petitum skargi oraz w jej uzasadnieniu, stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Jak trafnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, powołane w skardze kasacyjnej rozporządzenie Rady Ministrów zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancyjnego Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273) i reguluje ono m.in. szczegółowo warunki i tryb udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych, zwanej "płatnością na zalesianie", objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wynika, że płatność na zalesianie obejmuje m.in. premię pielęgnacyjną. Zakwestionowany przez kasatora § 13 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że jeżeli w wyniku kontroli zostanie stwierdzone, że producent rolny: 1) nie realizuje planu zalesienia, 2) nie posiada dokumentów, o których mowa w § 12 – wsparcie na zalesienie albo premia pielęgnacyjna podlega zmniejszeniu; wysokość zmniejszeń jest określona w załączniku nr 5 do rozporządzenia. Z § 12 rozporządzenia wynika, że producent rolny, któremu przyznano płatność na zalesianie, przechowuje przez 5 lat od dnia zakończenia realizacji planu zalesienia dowody zakupu: 1) sadzonek przeznaczonych do zalesienia wnioskowanych działek rolnych; 2) repelentów. Z powyższych uregulowań wynika zatem to: w jakich sytuacjach m.in. premia pielęgnacyjna ulega zmniejszeniu (§ 13 ust. 1 zd. 1 i § 12 rozporządzenia), natomiast w kwestii dotyczącej określenia wysokości zmniejszeń przepis § 13 ust. 1 zd. 2 (po średniku) rozporządzenia wyraźnie odsyła do załącznika nr 5 tegoż aktu. Załącznik nr 5 rozporządzenia pt. "Wysokość zmniejszeń wsparcia na zalesienie albo premii pielęgnacyjnej" przewiduje zmniejszenie premii pielęgnacyjnej w przypadku stwierdzonych uchybień wymienionych w pozycjach: 3, 4 i 5. Z uregulowań tych wynika, że premia pielęgnacyjna ulega zmniejszeniu w wysokości 25% w razie stwierdzenia uchybień w postaci: niewykaszania roślinności zagłuszającej sadzonki (poz. 3), niewykonania cięć pielęgnacyjnych drzew ujętych w planie zalesienia (poz. 4). Natomiast w poz. 5 tegoż załącznika przewidziano zmniejszenie premii pielęgnacyjnej w wysokości 50% w przypadku niestosowania repelentów na założonej uprawie zgodnie z planem zalesienia albo braku dowodów zakupu repelentów. Kasator nawiązując do treści poz. 5 załącznika nr 5 rozporządzenia zarzuca, że taka regulacja nie oznacza, iż zmniejszenie premii pielęgnacyjnej powinno się odnosić jedynie do powierzchni, na której miały być zastosowane repelenty. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić, jeżeli uwzględni się, że w rozporządzeniu tym zawarto regulacje, które uzależniają przyznanie premii pielęgnacyjnej w określonej wysokości w zależności od tego czy na danym terenie zastosowano repelenty, czy też nie. Trafnie zatem Sąd I instancji wywiódł, że przy wykładni załącznika nr 5 do rozporządzenia w związku z § 13 ust. 1 tego aktu, należy uwzględnić treść regulacji zawartych w załączniku nr 1 powołanego rozporządzenia w przedmiocie zasad przyznania premii pielęgnacyjnej. Wbrew zarzutom kasatora § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, w myśl którego premia pielęgnacyjna stanowi zryczałtowaną płatność za poniesione koszty prac pielęgnacyjnych, w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacana corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia, nie sprzeciwia się zasadom obniżenia tej premii w sytuacjach określonych w § 13 ust. 1 rozporządzenia w sposób wskazany przez Sąd I instancji. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 4 rozporządzenia m.in. wysokość stawek premii pielęgnacyjnej jest określona w załączniku nr 1 tego rozporządzenia. W poz. 2 i 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia zróżnicowano wysokość stawek premii pielęgnacyjnej m.in. od tego czy na określonym terenie stosowane są repelenty, czy też zalesienie odbywa się bez zastosowania repelentów. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikałoby, że repelenty miały być stosowane na powierzchni 3,85 ha. W decyzji tej nie wskazano sposobu wyliczenia przyznanej premii pielęgnacyjnej, ale z wniosku można było wywieść, że zastosowano różne stawki przy jej obliczaniu. Także z planu zalesienia wynikało, że repelenty mają być stosowane na powierzchni 3,85 ha i stosownie do tego wyliczono za tę powierzchnię premię wg stawki 700 zł za 1 ha Oznacza to, że do pozostałych terenów wyliczono premię pielęgnacyjną według innych stawek. Zatem wyliczeniu łącznej premii pielęgnacyjnej nie sprzeciwiał się § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, na który powołuje się kasator. Tym samym regulacja zawarta w powołanym przepisie nie uzasadnia stanowiska, że zmniejszenie premii pielęgnacyjnej powinno odnosić się do całego terenu objętego planem zalesienia, skoro nie na całej powierzchni gruntów miały być zastosowane repelenty. Interpretacja § 13 ust. 1 rozporządzenia wraz z załącznikiem nr 5 tego aktu w sposób przedstawiony przez kasatora skutkowałaby tym, że zastosowana wobec producenta rolnego sankcja pieniężna byłaby nieadekwatna do rozmiaru uchybienia, a nadto sprzeciwiałaby się celom przyznanego wsparcia finansowego i zawartej w Konstytucji RP zasadzie proporcjonalności. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.