IV SA/Wa 17/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia (...) sierpnia 2007 roku nr (...), postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. z dnia (...) maja 2007 roku nr (...), postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia (...) listopada 2006 roku nr (...); II. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżącego M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia (...) października 2007 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.), uchylił własne postanowienie z dnia (...) sierpnia 2007 r. oraz postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. z dnia (...) maja 2007 r., a ponadto orzekł o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza energetycznego, gazowego i ujęcia wody wraz z lokalnym przyłączem wodociągowym oraz zbiornika na ścieki wraz z lokalnym przyłączem kanalizacji sanitarnej na działce ewidencyjnej nr (...) położonej w obrębie ewidencyjnym (...) miasta Ł. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy stan faktyczny sprawy, wskazując na konieczność uchylenia wszystkich wydanych dotychczas w sprawie postanowień jako wadliwych, z uwagi na szereg nieprawidłowości, jakie nałożyły się na siebie na każdym dotychczasowym etapie postępowania. Organ wskazał również , iż Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych postanowieniem z dnia (...) września 2006 r. zaopiniował pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, o uzgodnienie którego wystąpił Urząd Miasta Ł. Delegatura Ł. - Polesie Referat Urbanistyki i Administracji Architektoniczno - Budowlanej. Postanowieniem z dnia (...) listopada 2006 r. Dyrektor Generalny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych uzupełnił akta sprawy i postanowieniem z dnia (...) maja 2007 r. zaopiniował ponownie pozytywnie projekt decyzji warunkach zabudowy. Ponownie wniesiono zażalenie, w następstwie którego Dyrektor Generalny postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Na powyższe postanowienie z dnia (...) sierpnia 2007 r. Leśnictwo Miejskie –Ł. pismem z dnia 5 września 2007 r. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Argumentacja Leśnictwa Miejskiego Ł. podniesiona w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia (...) sierpnia 2007 r. i ponowna analiza źródłowej treści planu zagospodarowania przestrzennego skłoniły Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych do uwzględnienia tej skargi na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wydania postanowienia z dnia (...) października 2007 r. Analiza zapisów planu miejscowego z 1993 r., obejmującego w czasie jego obowiązywania nieruchomość wnioskowaną do ustalenia warunków zabudowy, o uzgodnienie których wystąpił Kierownik Referatu Urbanistyki i Administracji Architektoniczno-Budowlanej w Urzędzie Miasta Ł. Delegaturze Ł., w ocenie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, wskazuje, iż obszar działki nr ew. (...) nie był przeznaczony pod zabudowę. W zasadniczej treści plan ten nie zawierał przeznaczenia tej działki pod zabudowę, w szczegółowej zaś części plan przewidywał tylko wyjątki zezwalające na inne przeznaczenie, niż zasadnicza część planu. Brak jest również w aktach sprawy zgody właściwego organu na przeznaczenie tego terenu na cele nierolnicze i nieleśne, uzyskanej przed sporządzeniem planu miejscowego w 1993 r. W skardze na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych M. W. - właściciel działki o nr ewidencyjnym (...) wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 w zw. z art. 126 k.p.a. W ocenie skarżącego organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, a ustalenia organu orzekającego poczynione zostały na podstawie selektywnie wybranych fragmentów planu miejscowego z 1993 r. Skarżący wskazał ponadto, że uzasadnienie prawne postanowienia nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej ze wskazaniem przepisów prawa, natomiast znaczna część rozważań organu orzekającego poświęcona jest analizie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego z 1993 r., aby w konsekwencji stwierdzić, że plan ten nie obowiązuje, i dlatego nie mógł być podstawą rozstrzygnięcia. W skardze zarzucono także, iż brak w aktach sprawy zgody na zmianę przeznaczenia przedmiotowej działki gruntu na cele nierolnicze i nieleśne nie oznacza, że takiej zgody nie było. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r, nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania postanowienia, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 54 § 3 ustawy P.p.s.a. - na podstawie którego wydane zostało zaskarżone postanowienie z dnia 24 października 2007 r. - organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Postanowieniem z dnia (...) października 2007 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych uwzględnił skargę Leśnictwa Miejskiego Ł. na postanowienie tego organu z dnia (...) sierpnia 2007 r., utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. z dnia (...) maja 2007 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej m.in. na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewidencyjnej nr (...) położonej w obrębie ewidencyjnym (...) miasta Ł. Rozważając dopuszczalność uwzględnienia skargi na podstawie art. 54 § 3 powołanej ustawy P.p.s.a., organ orzekający zobowiązany jest dokonać ponownej oceny całokształtu stanu faktycznego sprawy, również więc pod względem materialnoprawnej legitymacji strony - w rozumieniu art. 28 kpa - wszystkich uczestników dotychczasowego postępowania administracyjnego. Za niedopuszczalne należy bowiem uznać uwzględnienie skargi szczególnie tego z dotychczasowych uczestników postępowania administracyjnego, który nie miał materialnoprawnej legitymacji strony postępowania zakończonego zaskarżonym przez niego rozstrzygnięciem, mimo iż formalnie był jego uczestnikiem i to nawet przejawiającym aktywność w doprowadzeniu do wydania przez organy administracji rozstrzygnięcia nienaruszającego - jego zdaniem - obowiązującego prawa, poprzez korzystanie ze środków zaskarżenia wydawanych rozstrzygnięć administracyjnych. Leśnictwo Miejskie Ł., składając po raz pierwszy zażalenie na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. z dnia (...) września 2006 r., przedstawiło również kopię Uchwały Nr (...) Rady Miejskiej w Ł. z dnia (...) czerwca 1996 r. w sprawie upoważnienia kierownika zakładu budżetowego. Leśnictwo Miejskie Ł. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, z której wynika upoważnienie m.in. do sprawowania nadzoru nad gospodarką leśną w lasach nie stanowiących własności Skarbu Państwa. Z tak sformułowanego upoważnienia nie wynika, aby Leśnictwu Miejskiemu Ł. przysługiwał przymiot strony - w rozumieniu art. 28 i art. 29 kpa -w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), skoro wynik tego postępowania nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązków tej jednostki organizacyjnej, bądź też interesu prawnego lub obowiązków gminy Miasta Ł. Z art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, ze zm.) wynika przy tym, że nadzór nad gospodarką leśną w lasach nie stanowiących własności Skarbu Państwa sprawuje starosta, który może powierzyć w drodze porozumienia, prowadzenie w jego imieniu sprawy z zakresu tego nadzoru nadleśniczemu Lasów Państwowych. W mieście na prawach powiatu, Sygn. akt IV SA/Wa 17/08 jakim jest Miasto Ł. (część V załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów /Dz.U. Nr 103, poz. 652/), funkcję starosty wykonuje Prezydent Miasta Ł. (art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.), co oznacza, iż nadzór nad gospodarką leśną w lasach nie stanowiących własności Skarbu Państwa sprawuje Prezydent Miasta Ł., i jako jego kompetencje mogą być wykonywane tylko z jego upoważnienia lub porozumienia zawartego na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o lasach. Powyższe nie zmienia oczywiście faktu, iż ze sprawowania nadzoru nad gospodarką leśną w lasach nie stanowiących własności Skarbu Państwa, nawet, gdyby Leśnictwo Miejskie Ł. działało z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., nie wynika jakikolwiek interes prawny w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie to, w żaden również sposób nie kształtuje i nie oddziaływuje na obowiązki w zakresie sprawowanego nadzoru nad gospodarką leśną. Oceniając dopuszczalność uwzględnienia skargi Leśnictwa Miejskiego Ł., Dyrektor Generalny Lasów Państwowych nie dostrzegł zatem faktu, iż Leśnictwo to nie miało materialnoprawnej legitymacji strony w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, dlatego nie mógł zastosować wobec skargi Leśnictwa art. 54 § 3 ustawy P.p.s.a. do wydania kolejnego merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w instancyjnym - choć szczególnym, bo na etapie skargi do sądu administracyjnego - toku postępowania administracyjnego, zainicjowanym pierwotnie zażaleniem tego Leśnictwa. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych nie mógłby również zastosować art. 54 § 3 ustawy P.p.s.a. dla usunięcia z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć, jako wydanych skutkiem zażaleń złożonych przez jednostkę organizacyjną nie mającą przymiotu strony, skoro żądaniem skargi złożonej przez Leśnictwo Miejskie Ł. z dnia (...) września 2007 r. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia (...) sierpnia 2007 r. nie było usunięcie go z obrotu prawnego z powodu wadliwości wydania skutkiem zażalenia złożonego przez jednostkę organizacyjną nie posiadającą przymiotu strony. Stwierdzenie prawnoprocesowej niedopuszczalności uwzględnienia skargi Leśnictwa Miejskiego Ł. ze względów wyżej podanych, skutkuje zbędnością dokonywania przez Sąd oceny zaskarżonego postanowienia z dnia (...) października 2007 r. w jego prawnomaterialnym zakresie dotyczącym przyczyn odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Art. 135 ustawy P.p.s.a. umożliwia Sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Również postanowienie wydane w trybie art. 54 § 3 ustawy P.p.s.a., jak i inne czynności, podjęte w sprawie mogą zostać uchylone, jeżeli jest to niezbędne dla celowego jej załatwienia. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił nie tylko zaskarżone postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia (...) października 2007 r., ale również postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia (...) sierpnia 2007 r., postanowienie Dyrektora Regionalnego Lasów Państwowych w Ł. z dnia (...) maja 2007 r. oraz postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia (...) listopada 2006 r. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt. 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c wyroku oraz art. 134 w zw. z art. 135 ustawy P.p.s.a. O kosztach orzeczono jak w pkt. 2 wyroku na podstawie art. 200 ustawy P.p.s.a.