II GSK 636/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Edward Kierejczyk po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Sz 99/08 odrzucającego skargę N. N. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Sz 99/08 odrzucił skargę N. N. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2005 oraz nałożenia sankcji w łącznej wysokości [...] zł z tytułu jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej, uznając, że skarga podlegała wpisowi stałemu na podstawie § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem), a skarżąca, działająca przez radcę prawnego, była obowiązana do uiszczenia wpisu najpóźniej w dniu jej wniesienia. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła skarżąca, która zaskarżyła go w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 221, art. 230 i art. 231 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.) oraz § 2 ust. 6 i § 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że od skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie należało pobrać wpis stały a nie wpis stosunkowy zgodnie z § 1 rozporządzenia, mimo że skarga obejmuje określoną należność pieniężną. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca zwróciła uwagę na ogólność i lakoniczność orzeczenia oraz brak konkretnych i wyczerpujących argumentów na poparcie zajętego stanowiska co uniemożliwia podjęcia z Sądem konstruktywnej polemiki. W związku z tym wywody skargi kasacyjnej stanowią wyraz stanowiska prawnego reprezentowanego przez skarżącą. W pierwszej kolejności podkreśliła, że art. 231 p.p.s.a. wyraźnie ogranicza możność pobierania wpisów stałych do wypadków enumeratywnie wymienionych w § 2 ust. 1-5 rozporządzenia, ale także tylko wtedy, gdy nie dotyczą one należności pieniężnej, wiążącej się bezpośrednio z wpisem stosunkowym. Zatem § 2 ust. 1-5 rozporządzenia zawiera w dużej części zamknięty katalog spraw, w których wymagany jest wpis stały, a mając na uwadze treść art. 231 p.p.s.a. powyższy wykaz spraw musi być interpretowany zgodnie z ustawowym zastrzeżeniem wiążącym istnienie należności pieniężnej z wpisem stosunkowym. W ocenie skarżącej decyzja administracyjna objęta skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczyła określonej należności pieniężnej, która dopowiadała kwocie płatności bezpośrednich przyznanych jej przez organ I instancji. Zatem nie można tej sprawy objąć zakresem § 2 ust. 6 rozporządzenia, ponieważ to przedmiot skargi, który wiąże się z określonymi świadczeniami pieniężnymi, będzie przesądzał o tym, jaki rodzaj wpisu strona będzie zobowiązana uiścić. Sporna jest zatem przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja § 2 ust. 6 rozporządzenia, która w sposób nieuzasadniony rozszerza zawarty w ustępach 1-5 tego paragrafu katalog spraw objętych wpisem stałym. Niedopuszczalne jest więc traktowanie ust. 6 jako reguły a nie wyjątku, szczególnie w takich sprawach jak ta, w której możliwe jest ustalenie wartości przedmiotu sporu. Ponadto trafne jest, zdaniem skarżącej, zaliczanie do "należności pieniężnych" nie tylko zobowiązań pieniężnych jednostki na rzecz państwa, lecz także zobowiązania państwa wobec jednostki (obywatela), które wynikają z przepisów zarówno prawa krajowego jak i Unii Europejskiej. W tej sytuacji bezspornie przysługujące skarżącej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych należy uznać za należności pieniężne. Skarżąca podkreśliła, że spełniając liczne warunki określone w przepisach krajowych i unijnych oraz uzyskując decyzję o przyznaniu dopłat nabywa roszczenie o wypłatę konkretnej kwoty pieniężnej. Kwota przyznanych płatności odpowiada więc kategorii "należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem" i czyni zadość wymaganiom wynikającym z art. 231 p.p.s.a. co do uiszczenia wpisu stosunkowego. Jej zdaniem odmienna sytuacja wystąpi w przypadku, gdy już na etapie pierwszoinstancyjnego postępowania administracyjnego odmówiono rolnikowi przyznania płatności. Może powstać wtedy wątpliwość, czy w sprawie istnieje stwierdzona należność pieniężna, co uzasadniałoby zastosowanie przepisu dotyczącego wpisu stałego. Jednakże w tej sprawie organ pierwszej instancji przyznał skarżącej określoną kwotę płatności, a organ odwoławczy płatności takie uchylił, zatem nie powinno być wątpliwości, że skarga dotyczy określonych należności pieniężnych i należało uiścić wpis stosunkowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola legalności między innymi takich aktów, w których zostały określone lub ustalone należności pieniężne. Dlatego też należności pieniężne w znaczeniu ścisłym nie stanowią przedmiotu zaskarżenia przed sądem administracyjnym, ponieważ sąd ten o tych należnościach bezpośrednio nie orzeka. Wpis stosunkowy zależy więc od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem i określony jest procentowo, co szczegółowo reguluje § 1 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca twierdzi, że od wniesionej do sądu administracyjnego skargi obowiązana była do uiszczenia wpisu stosunkowego, ponieważ decyzja administracyjna objętą tą skargą dotyczyła należności pieniężnej odpowiadającej kwocie płatności bezpośrednich przyznanych jej przez organ I instancji. Należy jednak zauważyć, że organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Jego rozstrzygnięcie może być niezgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji i ma on w takim przypadku kompetencje merytoryczno-reformacyjne. W tej sprawie Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 139 k.p.a. uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu G. przyznającą skarżącej określoną kwotę płatności bezpośrednich, odmówił przyznania jej dofinansowania oraz nałożył sankcję w łącznej wysokości [...] zł, która ma być odejmowana z wypłat pomocy, do której skarżąca jest uprawniona na podstawie wniosków składanych przez nią w ciągu trzech kolejnych lat. Zatem sprawa na etapie postępowania administracyjnego zakończyła się dla skarżącej odmową przyznania jej wsparcia finansowego oraz nałożeniem kary w formie wskazanej wyżej sankcji rozłożonej na kolejne trzy lata, i to ta decyzja została zaskarżona do sądu administracyjnego. Należy podkreślić, że kara (sankcja) stanowi skonkretyzowaną i obliczoną w decyzji sumę pieniężną, którą strona w określonym czasie będzie musiała uiścić. Jak podkreślono w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2008 r. (sygn. akt I GSK 2039/06), na etapie wnoszenia skargi i nadaniu jej biegu chodzi o ustalenie, czy zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcie co do istnienia (wysokości) określonej należności pieniężnej i czy to rozstrzygnięcie jest do sądu zaskarżone. Ponadto, zwrócono uwagę, że ze względu na istotę wpisu sądowego, którego uiszczenie jest warunkiem nadania skardze biegu, w przepisach dotyczących tego wpisu (art. 215 § 1 i art. 216 p.p.s.a.) chodzi o wartość tego, co w ramach przedmiotu zaskarżonej decyzji jest w skardze kwestionowane wprost lub z treści tej skargi wynika, albo co wynika z istoty, charakteru i okoliczności sprawy. W tej sytuacji, określona w decyzji kwota sankcji stanowi wartość przedmiotu sporu, od której należało uiścić wpis stosunkowy, zgodnie z § 1 rozporządzenia, który skarżąca, działająca przez radcę prawnego, miała prawo uiścić dopiero po otrzymaniu odpowiedniego wezwania Sądu, wydanego na podstawie art. 220 § 1 zdanie drugie. Natomiast o zasadności odmowy przyznania dofinansowania i nałożenia sankcji sąd administracyjny będzie mógł zadecydować przechodząc do merytorycznego zbadania sprawy, co będzie możliwe dopiero po spełnieniu wszystkich wymogów formalnych skargi, umożliwiających nadanie jej dalszego biegu w postępowaniu sądowym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i 2 orzekł jak w sentencji.