II SA/Kr 883/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. J. 500,00 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją nr [...] z [...].04. 2007 r. znak: [...] na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 27. 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), oraz art. 104 kpa odmówił inwestorowi K. J. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zabudowie szeregowej na działce nr [...], [...] obr. [...] wraz z budową dziesięciu wjazdów poprzez działkę nr [...] obr. jw oraz budową odcinka drogi dojazdowej poprzez działkę nr [...] obr. jw przy ulicy [...] w K.". Prezydent M. w uzasadnieniu decyzji wskazał, że teren określony wnioskiem nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w związku z powyższym zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną obszaru wokół terenu inwestycji. Obszar ten wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. Na podstawie przedmiotowej analizy, sporządzonej przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów ustalono, iż teren planowanej inwestycji - działki nr [...] i [...] obr. [...], są położone w północno -wschodniej części miasta i usytuowane pomiędzy terenami zabudowy podmiejskiej osiedla [...] a ul. [...] - główną ulicą w tym rejonie, o dużym obciążeniu ruchem samochodowym i znacznej uciążliwości. Zabudowa w obszarze analizowanym występuje po północnej stronie terenu inwestycji i rozwija się wzdłuż ulic [...]. Ulice te, o charakterze wewnętrznych dróg osiedlowych, łączą się z ul. [...] (główną ulicą osiedla), która posiada włączenie do ul. [...]. Występująca w obszarze analizowanym zabudowa, wyznacza linie zabudowy od w/w wewnętrznych ulic, natomiast brak jest w obszarze objętym analizą obiektów wyznaczających linie zabudowy od strony ul. [...]. Występująca w obszarze analizowanym zabudowa to głównie budynki mieszkalne jednorodzinne o formie architektonicznej w większości wolnostojących obiektów budowlanych oraz nielicznie bliźniaczych, nie występuje zabudowa w układzie szeregowym. Zabudowie mieszkaniowej towarzyszy zabudowa uzupełniająca, tj. budynki usługowe, garaże i budynki gospodarcze wolnostojące lub w dobudowie. Na terenie inwestycji występują liczne drzewa i krzewy ozdobne oraz owocowe, pełniące funkcję zieleni izolacyjnej, chroniącej teren osiedla [...] przed uciążliwościami komunikacyjnymi ulicy [...]. W obszarze analizowanym brak jest również obiektów wyznaczających linie zabudowy względem ulicy [...], a zatem stwierdzić należy, iż brak jest w obszarze analizowanym działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, na której występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o szeregowej formie architektonicznej obiektów budowlanych. Brak jej również w całym wyznaczonym obszarze analizowanym. Ponadto linia zabudowy kształtowana przez budynki mieszkalne w obszarze analizowanym, nie daje możliwości kontynuacji linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że lokalizacja planowanych [...] budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej jest niezgodna z wymogiem określonym w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem brak jest w obszarze analizowanym działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na kontynuację tych samych, co wnioskowana zabudowa cech kształtowania zabudowy, w tym formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz linii zabudowy. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest również zgodne z warunkiem określonym w art. 1 ust. 2 w/w ustawy, zgodnie z którym organy administracji publicznej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają obowiązek uwzględniania ładu przestrzennego, w tym wymagań urbanistyki i architektury, a także walory architektoniczne i krajobrazowe. Organ I instancji podkreślił, że lokalizacja zabudowy mieszkaniowej na wnioskowanych działkach, stanowiących nieruchomość o wydłużonym kształcie przylegającą do uciążliwej arterii komunikacyjnej jest również niewskazana ze względów środowiskowych, gdyż planowana zabudowa byłaby bezpośrednio narażona na uciążliwość tej trasy (hałas, spaliny), a ponadto ograniczyłaby powierzchnię biologicznie czynną terenu pełniącego obecnie funkcję zieleni izolacyjnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. J. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wykonania nowej analizy architektoniczno-urbanistycznej, opracowanej zgodnie z cyt. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26.08.2003. Podniósł, że jego zdaniem możliwe jest ustalenie linii zabudowy od strony ul. [...] ponieważ na dz. nr [...] znajduje się "garaż blaszak" , a w odległości ok. 19 m – warsztat [...]. Skarżący zarzucił naruszenie zapisu dotyczącego wyznaczenia obszaru analizy – wskazując, że front działki wnioskowanej do zabudowy ma 150 m długości, a nie jak błędnie założono w p. 4 analizy – 120 m. Zarzucił, że gdyby poprawnie wyznaczono obszar analizy to w jego obrębie znalazłyby się przykłady zabudowy szeregowej. Podniósł, że zgodnie z art. 3 pkt. 2a Prawa budowlanego przez budynek jednorodzinny należy rozumieć także budynek w zabudowie szeregowej, a tym samym wnioskowana zabudowa nie będzie w opozycji do istniejącej. Wskazał na pozytywną opinię z [...].09.2006 r., dotyczącą planowanej inwestycji, wyrażoną przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu M. Zarzucił, że w postępowaniu doszło do naruszenia art. 9 i 10 § 1 kpa, ponieważ organ I instancji nie umożliwił stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...]r. znak: [...] na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że warunkiem bezwzględnym wynikającym z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Zatem przepis ten wymaga, aby zabudowa na działce określonej mianem "sąsiedniej" pozwalała na określenie wymagań dla nowej zabudowy pod względem kontynuacji funkcji, następnie zaś parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. W przedmiotowej sprawie, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego Kolegium stwierdziło, że mając na względzie położenie działki wnioskowanej do zabudowy oraz rodzaj planowanej zabudowy, istotnie nie jest możliwa kontynuacja funkcji zabudowy, jak również pozostałych parametrów architektonicznych dla planowanego zamierzenia. Organ odwoławczy wskazał również na § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r., zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 w/w ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się - o czym mowa w § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia - w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ocenie Kolegium, obszar analizowany został w rozpatrywanej sprawie wyznaczony zgodnie z powyższymi wymogami. Z kolei analiza architektoniczno - urbanistyczna sporządzona została przez osobę dysponującą uprawnieniami architektonicznymi, co czyni zadość treści art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, iż ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych w/w ustawy. Kolegium podało, że zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać m. in. charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, następnie określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Z mocy art. 64 ust. 1 cyt. ustawy, przepis art. 52 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył K. J., domagając się uchylenia decyzji I i II instancji. Skarżący podał, że ustawa z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na inwestora obowiązku kontynuacji tej samej funkcji w kontekście linii zabudowy tzn. nie wymaga wyznaczenia linii zabudowy przez obiekty o tej samej funkcji, a jedynie wymaga istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, do której można odnieść nową linię zabudowy, wyznaczoną jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zdaniem skarżącego istniejące na działce nr [...] obiekty: warsztat samochodowy i garaż są wystarczające w myśl obowiązujących przepisów do ustalenia względem nich linii zabudowy dla planowanej inwestycji od strony ul. [...]. Następnie skarżący podał, że granice obszaru analizowanego wyznacza się zgodnie z § 3 pkt. 2 rozporządzenia w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Szerokość frontu działki inwestora to około 150 m, a więc granica obszaru analizowanego powinna wynosić w każdą stronę 450 m wokół terenu objętego wnioskiem. Przy poprawnym ustaleniu obszaru analizowanego można by – zdaniem skarżącego - stwierdzić, że znajdują się w nim domy w zabudowie szeregowej. Skarżący zaznaczył, że dojazd do planowanego zamierzenia inwestycyjnego miałby się odbywać poprzez działkę nr [...], a więc od strony istniejących dróg publicznych – [...] i [...] jedynie z fragmentem budowy odcinka nowej drogi przejazdowej od ulicy [...]. Tymczasem organy administracji odmawiając ustalenia warunków zabudowy przyjęły dostępność zamierzenie inwestycyjnego od strony ul. [...]. Uznał za niezasadny zarzut organów I i II instancji, że planowana inwestycja jest niewskazana ze względów środowiskowych, w aktach sprawy znajduje się bowiem pozytywna opinia z [...].09.2006 r. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z [...].06.2007 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 ustawy p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Zgodnie z treścią art. 59 ust.1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 cyt. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia zawartych w nim warunków : 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2. teren ma dostęp do drogi publicznej, 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4. terenie nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, której mowa w art. 88 ust. 1, 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W rozporządzeniu wykonawczym do cyt. ustawy wydanym przez Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanym dalej w skrócie rozporządzeniem, określono sposób ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, w tym wymagań dotyczących ustalania: 1. linii zabudowy, 2. wielkości pow. zabudowy w stosunku do pow. działki albo terenu, 3.szerokości elewacji frontowej, 4.wysokosci górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5.geometrii dachu. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy wskazać, że ponieważ dla terenu wnioskowanego do zabudowy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego została sporządzona w dniu [...].02.2007 r. przez arch. I. I., wpisaną na listę samorządu Okręgowej Izby Architektów nr upr. [...], analiza urbanistyczno –architektoniczna, obejmująca załącznik tekstowy i graficzny oraz dokumentację fotograficzną zabudowy i zagospodarowania działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Oceniając powyższe już na wstępie trzeba stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy administracyjne nieprawidłowo wyznaczyły wokół działek budowlanych nr [...] i [...] obr. [...] w K. obszar analizowany, w którym powinna być dokonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy i w przepisach w/w rozporządzenia. Z przedłożonego w aktach załącznika graficznego do analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika bowiem, że obszar analizy został wyznaczony nieprawidłowo, a uwidoczniony na mapie obszar wokół terenu dz. nr [...] i [...] obr. [...] w K. przy ul. [...] jest znacznie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działek objętych wnioskiem. W świetle art. 61 ust. 1 ustawy, dodatkowo sprecyzowanego w 3 ust. 2 rozporządzenia, bezsporne jest, że granice obszaru analizy powinny przebiegać w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu w/w działek, tymczasem obszar analizowany zakreślony na załączniku graficznym, a następnie poddany analizie w części tekstowej analizy z całą pewnością obejmuje znacznie mniejszy obszar. Skoro więc teren obszaru analizowanego został wyznaczony niezgodnie z w/w przepisami należy stwierdzić, że sporządzona analiza urbanistyczno - architektoniczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom prawa dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok WSA w W-wie z 20.11 2006 r., IV SA/Wa 1504/2006, LEX 302537 ). Należy przy tym podkreślić, że brak prawidłowo wyznaczonego obszaru analizy spowodował, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy, w tym wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1, a poprzez to naruszyły art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Powyższe ma szczególne znaczenie w świetle zarzutu przedstawionego przez inwestora, który podniósł w odwołaniu i skardze, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze znajdują się także domy w zabudowie szeregowej – analogiczne do planowanego przedsięwzięcia. Mając na uwadze przepis art. 60 ust. 4 u.p.z.p. stanowiący, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów należy wskazać, że w przedłożonych aktach sprawy brak projektu decyzji pierwszoinstancyjnej, z którego by wynikało, że został sporządzony zgodnie z w/w wymaganiami, a to stanowi naruszenie prawa. Nadto trzeba również stwierdzić, że organ I instancji naruszył przepis art. 10 kpa, z którego wynika obowiązek poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, bowiem w przedłożonych dokumentach brak odpowiedniego zawiadomienia skierowanego do strony skarżącej, a także do pozostałych stron występujących w niniejszej sprawie. Uwzględniając wnioski i zastrzeżenia przedstawione w odwołaniu i skardze przez K. J. w ocenie Sądu doszło do naruszenia w/w przepisu. (por. wyrok WSA z 23.01.2007, II SA/Wa 2737/06, LEX nr 302417) Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji. O kosztach orzeczono w II punkcie sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a.