II SA/Kr 52/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej B. J. 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2007 roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., Starosta wniósł sprzeciw w sprawie dokonanego przez B. J. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na wymianie pokrycia dachowego na dwóch budynkach gospodarczych, położonych na działce nr [...] obr. [...] w Z. Organ pierwszej instancji wskazał na własne postanowienie z dnia 28 sierpnia 2007 roku, którym nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku i brakujących dokumentów- określenia rodzaju budynków objętych zgłoszeniem, rodzaj pokrycia dachowego i zakres robót, należało także uzupełnić oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. B. J. uzupełniła większość braków, jednakże nie skorygowała formularza oświadczenia o posiadanym prawie. Wobec dalszych wątpliwości, postanowieniem z dnia [...] września 2007 roku organ wezwał inwestora do sprecyzowania, na czym będą polegały roboty budowlane, a także do przedłożenia dokumentów, potwierdzających legalność budynków. Obowiązek ten nie został wykonany. B. J. wniosła w terminie odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarzuciła rozstrzygnięciu błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieuwzględnieniu przedłożonego odpisu księgi wieczystej, rażące naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie aktów administracyjnych, potwierdzających legalność budynków, a także błędne określenie przedmiotu decyzji oraz rażące naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Ponieważ jeden z budynków służył osobom niepełnosprawnym, skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 23 Konstytucji RP. Wojewoda decyzją z dnia [...] roku, znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję, jako podstawę wskazując art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, istniały podstawy do utrzymania zaskarżonego orzeczenia w mocy. Starosta wezwał skarżącą do uzupełnienia braków zgłoszenia oraz przedłożenia stosownych dokumentów, a B. J. nie wypełniła wszystkich nałożonych na nią obowiązków. Zdaniem Wojewody, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winno być w sposób nie budzący wątpliwości umieszczone na formularzu. Nie jest jasny również zakres robót budowlanych, ani którego budynku one dotyczą. Organ pierwszej instancji był zatem- zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane – zobowiązany do wniesienia sprzeciwu. B. J. wniosła w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji i domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, organy administracji architektoniczno- budowlanej dysponowały dokumentami, wyjaśniającymi kwestię własności przedmiotowej nieruchomości, mimo to jednak zaniedbały obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W kolejnych pismach, będących uzupełnieniem skargi, B. J. zarzuciła również, iż w przedmiotowym postępowaniu naruszono prawo stron do czynnego w nim udziału, wbrew brzmieniu art. 9 i art. 10 k.p.a., a nadto, iż organy błędnie zakwalifikowały zamierzone roboty budowlane jako remont, naruszając tym samym art. 3 pkt 8 ustawy- Prawo budowlane, podczas gdy są one jedynie bieżącą konserwację. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli narusza ona przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uchylając decyzję, sąd- w myśl art. 152 p.p.s.a.- określa, czy i w jakim zakresie może ona być nadal wykonywana. Na wstępie zaznaczyć należy, iż w niniejszej sprawie kontroli sądowej podlegają decyzje, zapadłe w postępowaniu zgłoszeniowym- procedurze, charakteryzującej się daleko idącymi odrębnościami w stosunku do zwyczajnego postępowania administracyjnego. Ustawodawca, regulując odrębny tryb załatwiania spraw tego rodzaju, dążył do uproszczenia i odformalizowania procedury, czego wyrazem jest zarówno możliwość zakończenia postępowania poprzez brak działania organu, wobec którego dokonano zgłoszenia, jak i krótki termin, jaki pozostaje organowi do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Jednakże konsekwencją takiego modelu postępowania odrębnego jest brak możliwości zastosowania części przepisów k.p.a. w postępowaniu zgłoszeniowym, albowiem wypaczyłoby to całkowicie jego sens, a organy administracji architektoniczno- budowlanej nie mogłyby realnie korzystać ze swoich kompetencji- wnoszenia sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2005 roku, sygn. akt II OSK 197/05, Lex nr 196647). Prawidłowe rozumienie instytucji postępowania zgłoszeniowego musi prowadzić do wniosku, że jedyną jego stroną jest inwestor, a określony w art. 30 ust. 5 ustawy- Prawo budowlane termin do ewentualnego wniesienia sprzeciwu wymusza rezygnację z zastosowania licznych rozwiązań kodeksowych, jak choćby zawieszenia postępowania, a także częściowo zwalnia organ z nałożonego przez art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyjaśniania stanu faktycznego. Jeżeli treść zgłoszenia budzi wątpliwości, organ obowiązany jest nałożyć w drodze postanowienia obowiązek ich usunięcia (art. 30 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane). W sytuacji, kiedy inwestor pomimo wezwania nie przedłoży informacji bądź dokumentów, pozwalających wyjaśnić stan faktyczny, organ jest zwolniony od obowiązku prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego. Wprost z art. 30 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane wynika bowiem, że konsekwencją nie uzupełnienia dokumentacji jest wydanie decyzji o sprzeciwie. Zatem te zarzuty skargi, które dotyczą naruszenia przepisów ogólnych k.p.a., nie zasługują na podzielenie. Obie zapadłe w sprawie decyzje dotknięte są jednak innymi, nie podniesionymi w środku zaskarżenia uchybieniami. Zawarte w art. 30 ustawy- Prawo budowlane przepisy o charakterze procesowym zostały naruszone w stopniu, mogącym wpłynąć na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć tak pierwszej, jak i drugiej instancji. Szczególny charakter postępowania zgłoszeniowego zaznaczony jest w powoływanym już art. 30 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane, zgodnie z którym do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ może nałożyć na zgłaszającego w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów. Wymienione dokumenty powinny umożliwić ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym dla ewentualnego wniesienia sprzeciwu. Jednocześnie organ posiada podstawy prawne do żądania od inwestora wyłącznie tych dokumentów, które są w przepisie wymienione. Art. 30 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane w żadnym fragmencie nie wskazuje, aby organ, rozpatrujący zgłoszenie, mógł nakazać potwierdzenie legalności istniejących obiektów, na których mają być wykonywane zamierzone roboty budowlane. Z całą pewnością dokumenty, potwierdzające legalność wykonanych wcześniej robót, nie należą do kategorii pozwoleń, uzgodnień czy opinii, wymaganych odrębnymi przepisami. Jeżeli inwestor dokonuje zgłoszenia robót budowlanych na obiekcie, wykonanym nielegalnie, wykonanie tych robót odbędzie się na jego własne ryzyko. Ewentualne orzeczenia organów nadzoru budowlanego mogą bowiem dotyczyć także robót, objętych zgłoszeniem, o ile obiekty powstałe w ich wyniku będą połączone z obiektami, wykonanymi nielegalnie. Organ administracji architektoniczno- budowlanej, działając w postępowaniu zgłoszeniowym, nie jest upoważniony do badania legalności obiektów już istniejących i nie może uzależniać od tej okoliczności przyjęcia zgłoszenia. Uznać zatem należy, iż nałożenie na skarżącą obowiązku wykazania legalności istniejących budynków było niezasadne, a w konsekwencji- nie wykonanie tego obowiązku nie mogło stanowić podstawy zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych. Organy obu instancji w wadliwy sposób potraktowały również instytucję oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokument ten jest wymagany przy dokonywaniu zgłoszenia i umożliwia weryfikację, czy inwestor posiada tytuł prawny do wykonywania robót budowlanych na danym terenie. Istotne jest, iż ustawa- Prawo budowlane przed 11 lipca 2003 roku przewidywała obowiązek wykazania stosownymi dokumentami takiego prawa, zaś po tej dacie, w wyniku nowelizacji, wprowadzono substrat udowodnienia tytułu prawnego- oświadczenie, składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za podanie w nim nieprawdy bądź zatajenie prawdy. Oświadczenie to zostało wprowadzone do ustawy z myślą o skróceniu postępowania, i w tym kontekście należy je interpretować. Może ono stanowić jedyną podstawę ustaleń w zakresie prawa do nieruchomości, objętej zamiarem inwestycyjnym, jak również organ ma prawo- w razie wątpliwości- czynić kroki w celu weryfikacji danych, w nim zawartych. Jednakże ratio legis tej regulacji jest uproszczenie procedury, jeżeli zatem samo oświadczenie jest niekompletne, natomiast w aktach sprawy znajdują się dokumenty, potwierdzające stan prawny nieruchomości, zbędne jest wzywanie inwestora do uzupełniania oświadczenia. Jeżeli- jak w przedmiotowej sprawie- zgłaszający przedkłada odpis księgi wieczystej, dokument taki ma większą moc dowodową niż oświadczenie o posiadanym prawie, może je zatem zastąpić. Jeżeli na podstawie zgromadzonego w aktach materiału organ mógł rozstrzygnąć te wątpliwości odnośnie stanu faktycznego, które powstały w wyniku braków oświadczenia, bezzasadne było wzywanie do jego skorygowania, a następnie- wobec nie uzupełnienia samego formularza oświadczenia- zgłoszenie sprzeciwu. Dla porządku wyjaśnić należy, że skarżąca nie ma racji również w tym zakresie, w jakim podnosi, iż objęte zgłoszeniem roboty budowlane stanowią nie remont, a bieżącą konserwację. Z całą pewnością nie można określić jako bieżącą konserwację prac, polegających na wymianie elementów dachu. W zakresie pojęcia "konserwacja" może się mieścić wyłącznie dokonywanie prac, mających na celu zabezpieczenie elementów już istniejących, bez ich wymiany. Rozpatrując sprawę ponownie, organy administracji architektoniczno- budowlanej winny prowadzić postępowanie w sposób, uwzględniający charakter postępowania zgłoszeniowego. W szczególności na inwestora może zostać nałożony obowiązek uzupełnienia zgłoszenia wyłącznie o te dokumenty, o jakich mowa w art. 30 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane. Nie wykonanie przez zgłaszającego innych obowiązków, nie mieszczących się w ramach tego przepisu, nie może stanowić podstawy do zgłoszenia sprzeciwu, podobnie jak niekompletność oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli kwestię tytułu prawnego do terenu inwestycji można rozstrzygnąć w oparciu o posiadane już dowody. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 i art. 152 p.p.s.a., o kosztach postępowania rozstrzygając w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.