II OSK 328/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "[...]" w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 286/06 w sprawie ze skargi H. i W. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Gd 286/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], uchylające postanowienie organu I instancji nakazujące Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w C. przedłożenie ekspertyzy technicznej budynku. Do wydania tego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] sierpnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie C. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stanu technicznego części wielorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w C. na osiedlu [...], należącego do Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej w C. Postępowanie to zostało wszczęte w związku ze stwierdzeniem przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w G. obecności grzybów pleśniowych w lokalach mieszkalnych tego budynku oznaczonych numerami [...], [...] i [...]. W związku z tym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie C., powołując się na art. 81c ust. 2 w związku z art. 62 ust. 3 oraz na art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową "[...]" obowiązek dostarczenia do dnia 30 kwietnia 2006 r. ekspertyzy stanu technicznego części budynku wielorodzinnego, w której znajdują się lokale mieszkalne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – klatka schodowa nr [...], zlokalizowanego na os. [...] w C, określającej: – przyczyny powstania grzybów pleśniowych w pomieszczeniach lokali nr [...], [...] i [...]; – stopień, miejsce i zakres występowania grzybów pleśniowych w części tego budynku; – metodę zwalczania występujących grzybów pleśniowych; – sposób zabezpieczenia budynku przed występowaniem grzybów pleśniowych. Organ wskazał, iż ekspertyza winna być sporządzona przez osobę posiadającą tytuł rzeczoznawcy budowlanego w odpowiednim zakresie. Uzasadniając to postanowienie organ wskazał, że już w uzasadnieniu wcześniej wydanej decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. stwierdzono, że w związku z uchyleniem przez Sąd poprzedniej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2001 r. organ ten jest zobligowany do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej nieprawidłowości występujących w lokalu mieszkalnym nr [...] domu mieszkalnego na os. [...] w C. Obecnie kwestionowane rozstrzygnięcie dotyczy tych samych nieprawidłowości i w ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie C. przy rozpatrywaniu tej sprawy powinien uwzględnić materiał dowodowy zebrany w późniejszym okresie, uwzględniając zgłaszane nieprawidłowości występujące w innych lokalach mieszkalnych oraz wydać jedną decyzję administracyjną dotyczącą stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na os. [...] w C. Organ I instancji wskazał, iż zważywszy na fakt, że w dniu [...] września 2005 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Powiecie C. przesłane zostały wyniki badań mikologicznych wykonanych w dniu [...] sierpnia 2005 r. przez Instytut Biologii i Ochrony Środowiska Akademii [...] wskazujący na obecność stanowiących zagrożenie dla zdrowia pleśni w lokalu nr [...] oraz biorąc pod uwagę poprzednie wyniki badań mikologicznych, które również wskazywały na obecność pleśni w lokalach nr [...], [...] i [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie C. uznał, że w rozpatrywanym przypadku zasadne jest zastosowanie art. 81c ust. 2 w związku z art. 62 ust. 3 omawianej ustawy. Zdaniem organu pierwszej instancji, jedynie wykonanie stosownej ekspertyzy pozwoli na ustalenie przyczyn wystąpienia pleśni w lokalach mieszkalnych nr [...], [...] i [...] oraz pozwoli wydać decyzję w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Na powyższe postanowienie, Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa "[...]" w C. wniosła zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Zarzuciła nieudokumentowanie stanowiska uzasadniającego tego rodzaju działanie z pominięciem istotnych faktów i dowodów. Wniosła również o wstrzymanie wykonania postanowienia do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu podała, iż organ podejmujący postanowienie nie uzasadnił, na podstawie jakich dowodów i przesłanek stwierdził niewłaściwy stan techniczny części obiektu budowlanego. Stwierdziła, iż obecnie, po wykonaniu szereg czynności doprowadzających budynek do należytego stanu, obecność grzybów pleśniowych stwierdza się wyłącznie w lokalu mieszkalnym nr [...], należącym na podstawie własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu do H. i W. Z. Stan ten jest jednak następstwem nieprawidłowo dokonanych przeróbek tego lokalu, w tym kratek i kanałów wentylacyjnych w sposób zakłócający działanie wentylacji grawitacyjnej, za co odpowiadają użytkownicy tego lokalu mieszkalnego małżonkowie Z. W następstwie rozpoznania tego zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając to orzeczenie organ II instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., albowiem organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Należy bowiem stwierdzić, iż organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego dotyczącego stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na Os. [...] w C. w aspekcie występowania grzybów pleśniowych w pomieszczeniach lokali nr [...], [...] i [...]. Jak wynika z uzasadnienia organu I instancji oparł on swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na wynikach badań mykologicznych wykonanych w dniu [...] sierpnia 2005 r. przez Instytut Biologii i Ochrony Środowiska Akademii [...] i wskazujących na obecność pleśni wyłącznie w lokalu nr [...] oraz poprzednich wynikach badań mykologicznych wskazujących na obecność pleśni w lokalach nr [...], [...] i [...]. Organ podniósł, iż odnoszenie się do poprzednich badań wykonanych w miesiącu lutym 2004 r. jest nieuzasadnione, albowiem w późniejszym okresie Spółdzielnia Mieszkaniowa przeprowadziła prace remontowe, po wykonaniu których organ I instancji przeprowadzał oględziny w lokalach nr [...], [...] i nie stwierdził śladów zagrzybienia. Nakładanie na Spółdzielnię Mieszkaniową kolejnych czynności mogło być uzasadnione, gdyby przeprowadzone prace remontowe nie przyczyniły się do poprawy stanu technicznego budynku. Ponadto biorąc pod uwagę, iż usunięto zagrzybienie w innych lokalach a pozostało ono wyłącznie w lokalu nr [...], organ I instancji powinien przeanalizować, czy zagrzybienie to wynika ze złego stanu technicznego budynku czy też np. z nieprawidłowego użytkowania tego lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu II instancji, organ może nałożyć obowiązek przedłożenia ekspertyzy (na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego) tylko w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku jako całości. Wymienione ostatnio postanowienie H. i W. Z. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając mu naruszenie prawa, dokonanie przez organ odwoławczy błędnych i niemających oparcia w materiale sprawy ustaleń faktycznych oraz oparcie się na nieuzasadnionych domniemaniach. Wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 20 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd szczegółowo i obszernie przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, w tym stanowiska stron i uczestników postępowania oraz ustalenia organów obu instancji. Następnie stwierdził, że z istoty postępowania z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że przeprowadza je organ I instancji. Zdaniem WSA organ II instancji nie przesądził o zakresie postępowania dowodowego, lecz zasadnie wskazał na braki postępowania odnoszące się do ustalenia granic, w jakich powstały "uzasadnione wątpliwości", o których mowa w art. 81 c ust. 2 ustawy. W końcu Sąd I instancji lapidarnie stwierdził, że "brak wyjaśnienia przez organ I instancji tej kwestii naruszał art. 124 § 2 K.p.a., jednak niekoniecznie musiał stanowić podstawę do uchylenia postanowienia organu I instancji". Sąd stwierdził też, że nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze, jako że będąc orzeczeniem typu kasacyjnego zaskarżone postanowienie ich nie rozstrzyga. Wymieniony wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną Spółdzielnia Lokatorsko-Własnościowa "[...]" w C. Skargę tę oparto na podstawach: 1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niedokonaniu przez Sąd oceny ustaleń faktycznych organu II instancji pod względem ich zgodności z prawem, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 2) naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazując na te podstawy skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając postawione zarzuty Spółdzielnia stwierdziła, że Sąd I instancji nie dokonał żadnej oceny ustalonego przez organy administracji publicznej stanu faktycznego pod względem zgodności z prawem i w konsekwencji brak ustaleń Sądu uniemożliwia stronie szczegółową polemikę z tymi ustaleniami. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. i W. Z. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) jest uzasadniony. Przewidziany w nim obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jakkolwiek bowiem przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wyraźnie nie mówi o skontrolowaniu prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne, to jednak obowiązek ten wynika zarówno z art. 3 § 1 p.p.s.a. jak i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Ponadto, skoro art. 188 p.p.s.a. stanowi, iż w pewnych wypadkach NSA orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego zaskarżonym wyroku, to nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem Sądu I instancji jest przyjąć określony stan faktyczny. Sąd nie może więc ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz winien wskazać, które ustalenia zostały przez niego przyjęte, a które nie. W konsekwencji przyjęcie przez WSA stanu faktycznego ustalonego przez organ administracyjny wadliwie stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym bowiem nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 12 maja 2005 r. FSK 2123/04, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 9). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmiennie przedstawiły stan faktyczny i dokonały jego odmiennej prawnej oceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał oceny tych różnych stanowisk, nie wskazał, które z nich uznaje za trafne i z jakich powodów oraz jakie ustalenia przyjmuje za podstawę wyroku. Stwierdził przy tym, iż organ odwoławczy zasadnie wskazał na braki postępowania dowodowego, chociaż braków tych nie skonkretyzował. Mimo to uchylił postanowienie organu II instancji bez próby nawet wykazania, iż narusza ono przepisy art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na tych przepisach i jego uchylenie mogło nastąpić po wykazaniu, że zostały one naruszone oraz że mogło to wpłynąć na ich treść. Stwierdzenie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, iż brak postępowania przed organem I instancji "niekoniecznie musiał stanowić podstawę uchylenia postanowienia" wydanego przez ten organ nie stanowi wystarczającego uzasadnienia rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżone postanowienie, gdyż nie wskazuje na żadne naruszenia prawa dające podstawę do wydania wyroku w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wbrew też stanowisku WSA kasatoryjny charakter zaskarżonego orzeczenia nie stanowił żadnej przeszkody do stwierdzenia, które ze sprzecznych stanowisk obu organów Sąd uznał za prawidłowe. Konsekwencją wadliwego uzasadnienia wyroku było niewykonanie obowiązku oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Uchybienie to mogło wpłynąć na treść zaskarżonego wyroku. Dlatego na postawie art. 185 § 1 i art. 207 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.