IV SA/Wa 128/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Opyrchał, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2008 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) listopada 2007 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. nr (...)z dnia (...) maja 2007 r.; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego R. P. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) listopada 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia (...) maja 2007 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie ul. (...) na odcinku ul. (...) – (...) na terenie (...) U. w W., na rzecz inwestora M. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło przebieg sprawy wskazując, iż poprzednia decyzja organu I. instancji w tym samym przedmiocie została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwagi na nie wyjaśnienie w treści orzeczenia, czy w trakcie postępowania dokonano wymaganych uzgodnień poprzedzających wydanie decyzji. Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I. instancji, wobec zarzutów odwołania wskazano, iż w myśl art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną. Jeżeli wniosek inwestora pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z unormowaniami zawartymi w przepisach szczególnych, oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ administracji musi wydać w sprawie decyzję pozytywną. Wskazano, iż przed wydaniem decyzji przez organ I. instancji dokonano wymaganych uzgodnień. Nawiązując konkretniej do zarzutów wnoszącego odwołanie p. R. P., podnoszącego, iż w związku z wydaniem decyzji doszło do niedopuszczalnej ingerencji w jego prawo własności (współwłaściciela nieruchomości, gdzie ma być zlokalizowana droga), stwierdzono, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ingeruje w to prawo. Na tym etapie inwestor nie musi się wykazać prawem do gruntu. Jednocześnie zwrócono uwagę, iż w świetle art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego "zastępuje" ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. W końcu wyrażono pogląd, iż ponieważ postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest postępowaniem wnioskowym strony nie mają możliwości ingerencji w treść wniosku złożonego przez inwestora. Z Sygn. akt IV SA/Wa 128/08 tych powodów organ administracji nie może badać zasadności inwestycji pod katem celowości czy też zaspokojenia potrzeb lokalnych. Od decyzji tej wniósł skargę p. R. P. zarzucając, iż wydaną decyzją naruszono art. 64 Konstytucji RP., normy prawa materialnego tj. m.in. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 53 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy procesowe w tym art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zarzuty skargi sprowadzały się do wskazania, iż w sprawie nie wyjaśniono kwestii możliwości zrealizowania drogi bez wykorzystania dla jej realizacji działki skarżącego. W tej sytuacji wydanie decyzji stanowiło nieuprawnioną ingerencję w prawa własności skarżącego. Wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania poprzez nie wyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy zagospodarowaniu terenu uwzględnia się m. in. wymagania ładu przestrzennego i architektury, potrzeby interesu publicznego (pkt 1 i 9) jak i prawo własności (pkt 7). Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie) określenie sposobu zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji, w tym o lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 1). Oznacza to, iż wymagania, wskazane w art. 1 ust. 2 ustawy, muszą być uwzględnione przy wydawaniu wskazanej decyzji. Ustawa nie definiuje jak należy rozumieć obowiązek uwzględnienia praw własności. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, iż nie oznacza on całkowitego zakazu ingerencji w prawo własności (co stałoby w oczywistej opozycji z postulatem racjonalnego gospodarowania przestrzenia) lecz wynika z niego konieczność każdorazowej oceny potrzeby ingerencji w prawo własności, w ramach Sygn. akt IV SA/Wa 128/08 stosownych procedur. W rozpoznawanej sprawie w bezpośrednim następstwie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wystąpi ingerencja w prawa właściciela. Orzeczenie to bowiem zostało wydane na rzecz inwestora, który w świetle ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), może korzystać z przywileju uzyskania praw do nieruchomości w wyniku wywłaszczenia Do tej kategorii podmiotów należą bowiem jednostki samorządu terytorialnego (art. 113 ust. 1 ustawy). Trzeba mieć więc na uwadze, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego może stanowić przesłankę do wywłaszczenia nieruchomości, co wynika z treści art. 112 ust. 1 i art. 116 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 112 ust. 3 tej ustawy wynika wprawdzie, iż do wywłaszczenia może dojść jedynie w zakresie niezbędnym, jednak z normy tej wynika wyłącznie konieczność wykorzystania innych środków nabycia gruntów niż poprzez wywłaszczenie, bądź zastosowanie adekwatnych środków dla osiągnięcia celu w postaci realizacji przedsięwzięcia (np. zamiast pozbawienia własności ograniczenie praw do gruntu w rozumieniu art. 124 ustawy). Poza zakresem rozważań organu administracji właściwego do spraw wywłaszczeń pozostaje już zatem kwestia konieczności realizacji przedsięwzięcia w określonej lokalizacji, co może się wiązać z zakresem ingerencji w prawa własności osób trzecich. Rozważane mogą być wyłącznie kwestie zastosowania adekwatnych środków prawnych w celu uzyskania praw do gruntów niezbędnych dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Zatem, w przypadku dysponowania przez inwestora, na rzecz którego może być dokonane wywłaszczenie, decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, poza oceną organu właściwego w sprawie wywłaszczania nieruchomości pozostaje kwestia, czy realizacja przedsięwzięcia we wskazanej lokalizacji jest celowa, a więc czy ograniczenie praw wściela byłoby zasadne. Wskazane uwarunkowania formalnoprawne, uwzględniając, mającą rangę konstytucyjnej,, zasadę ochrony własności, która realizowana jest min. poprzez dopuszczenie do ingerencji w prawa właściciela tylko w przypadkach uzasadnionych, nakazują organowi administracyjnemu prowadzącemu postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego rozważenie m.in. kwestii konieczności ingerencji w prawa właściciela nieruchomości, o ile może być ona następstwem wydania decyzji w tym przedmiocie. Konstatację Sygn. akt IV SA/Wa 128/08 tą potwierdza treść art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, iż wydanie decyzji powinna poprzedzać analiza m.in. stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizacje inwestycji. O ile kwestie własności gruntów nie miałyby mieć znaczenia w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, byłoby zbędne nakładanie na organ administracji obowiązku analizy tej problematyki na etapie konkretnej procedury administracyjnej poprzedzającej realizację przedsięwzięcia. Ocena Sądu, iż na skutek wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego dochodzi do ingerencji w szeroko rozumiane prawo własności wynika skrótowo rzecz ujmując stąd, iż skutkiem prawnym jej wydania, jest możliwość uruchomienia procedury wywłaszczeniowej względem właściciela, bez dalszego rozważania celowości wywłaszczenia, co stawia go w innej sytuacji prawnej niż właścicieli względem, których decyzji takich nie wydano. Jak wskazano na wstępie, powyższe nie prowadzi do konkluzji, iż wydanie orzeczenia, które prowadzi do ingerencji w prawa własności, jest niedopuszczalne. Ingerencja taka jest w szeregu przypadkach dopuszczalna, a wręcz niezbędna w racjonalnym procesie planowania czy też ustalania warunków zabudowy (uwzględnienie kwestii ładu przestrzennego, innych potrzeb leżących w interesie publicznym np. komunikacyjnych, czy też ochrony uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości). Jednak konieczne jest uwzględnienie potrzeby racjonalnego ważenia potrzeb wymienianych jako równoważne w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro, w myśl normy mającej rangę konstytucyjną wywłaszczenie jest możliwe wyłącznie na cele publiczne (art. 21 ust. 2) niedopuszczalne byłoby wydanie orzeczenia mogącego bezpośrednio prowadzić w skutkach do wywłaszczenia, bez wnikliwego rozważenia, co do meritum, czy cele publiczne faktycznie uzasadniają w danym przypadku ingerencję w prawa właściciela. Zignorowanie tego postulatu stałoby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności, wynikającą z art. 21 i 64 ustawy zasadniczej. Jedynie, o ile rozważono potrzebę ingerencji w prawa właściciela, w kontekście wytycznych ustalania warunków zagospodarowania wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co musi znaleźć stosowne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji o lokalizacji Sygn. akt IV SA/Wa 128/08 inwestycji celu publicznego, można uznać, iż orzeczenie, nie narusza prawa w kontekście ogólnej konstytucyjnej zasady ochrony własności, znajdującej odzwierciedlenie w normie szczególnej art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bez znaczenia dla wskazanych uwarunkowań jest okoliczność, iż w rozpoznawanej sprawie zasadniczo organ orzekający w sprawie (Prezydent W.) orzeka na rzecz inwestora, którym jest zasadniczo jednostka samorządu terytorialnego, której organ orzeka w sprawie (inwestorem – (...) – U.). Orzekanie niejako we własnej sprawie, wobec skutków, odnośnie ingerencji w prawo własności w następstwie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdy inwestorem jest jednostka samorządu terytorialnego, nakłada na organ administracji, w tym większym zakresie, obowiązek szczególnie wnikliwego rozważenia zasadności wkraczania w prawa jednostki w imię interesu publicznego. Odnosząc powyższe uwagi do uwarunkowań rozpoznawanej sprawy, trzeba stwierdzić, iż Strona postępowania (współwłaściciel nieruchomości) podnosiła w odwołaniu hipotetyczną możliwość realizacji przedsięwzięcia na gruntach pozostających we władaniu inwestora (gminy). Jednocześnie w toku postępowania, jak trafnie wskazano w skardze (zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie przeprowadzono analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizacje inwestycji, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w stosownym opracowaniu lub w samej treści decyzji organu I. instancji. Wręcz przeciwnie, organ odwoławczy uznał, iż kwestie następstw w sferze uprawnień właścicielskich, w wyniku wydania decyzji, pozostają poza zakresem orzekania w przedmiotowej sprawy. Stanowiska takiego nie można podzielić w pierwszym rzędzie z uwagi na treść wskazanych wyżej regulacji normatywnych (trafny zarzut skargi naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie sposób równocześnie pominąć, iż uznanie argumentacji organu odwoławczego prowadziłoby do konstatacji, iż kwestia zasadności ingerencji w prawa własności w następstwie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego pozostaje poza kontrolą organów administracji jak i sądów administracyjnych, badających legalność orzeczeń administracyjnych (wskazane związanie warunkami decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z procedurą wywłaszczania nieruchomości). Taka wykładnia przepisów naruszałaby fundamentalne Sygn. akt IV SA/Wa 128/08 zasady państwa praworządnego i, jak słusznie wskazano w skardze, pozostawałaby w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 64 Konstytucji. Trafnie Kolegium dostrzegło, iż organ orzekający w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem inwestora i nie może wydać orzeczenia dla niego negatywnego, o ile realizacja przedsięwzięcia narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów szczególnych, co wywodzono min. z treści art. 56 ustawy. Wyrażając swoje stanowisko Kolegium miało być może na uwadze wyłącznie spełnienie wymagań formalnych odnośnie treści wniosku inwestora (art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Pominęło jednocześnie normatywną treść art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która musi być brana pod uwagę, gdy decyzja wydawana jest na wniosek podmiotów, na rzecz których może nastąpić wywłaszczenie. Rozważenia, co do meritum, wymaga wówczas zasadność ingerencji w prawo własności (ingerencja rozumiana tu jako możliwość uruchomienia procedury wywłaszczeniowej), w szczególności gdy kwestie te są podnoszone przez strony. Prezentowana w zaskarżonym orzeczeniu, jak i doktrynie oraz judykaturze, teza co do związanego charakteru orzekania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest w pełni trafna w tym zakresie iż nie zasadne byłoby wydanie decyzji określającej warunki realizacji przedsięwzięcia wbrew woli inwestora np. w innej lokalizacji (kwestia ta nie odgrywa żadnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie, o ile zważyć, iż organem orzekającym w rozpatrywanym przypadku jest jednocześnie organ jednostki samorządu terytorialnego, na której rzecz wydawane jest faktycznie orzeczenie). Związanie wnioskiem inwestora nie oznacza jednak konieczności wydania orzeczenia zgodnie z żądaniem inwestora, gdy decyzja pozostawałaby w sprzeczności z wymaganiami wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym np. wskazanymi w art. 1 ust. 2 pkt 7. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia przez organ orzekający w sprawie. Stwierdzenie przez Sąd braku właściwego wyjaśnienia sprawy (naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) w kwestii zasadności wydania decyzji, której skutki mogą prowadzić do ingerencji w prawa własności, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonego aktu. Sygn. akt IV SA/Wa 128/08 Z uwagi na konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego, w tym analizy stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizacje inwestycji, Sąd uwzględniając zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.) uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd nie będąc związany zarzutami skargi, co wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), badając legalność zaskarżonej decyzji dostrzegł dodatkową wadliwość decyzji organu I. instancji, która umknęła uwadze organu odwoławczego. W myśl ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego określa min. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Skoro na organie administracji ciąży obowiązek określenia w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagań wynikających z przepisów szczególnych (art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), orzekając w sprawie indywidualnej musi on dokonać konkretyzacji określonych wymagań normatywnych w kontekście planowanego przedsięwzięcia, precyzując ciążące na inwestorze konkretne obowiązki lub wynikające z przepisów ograniczenia. Decyzja w tym zakresie ma charakter konstytutywny. Nie chodzi natomiast jedynie o zawiadomienie inwestora o obowiązku przestrzegania określonych norm szczególnych. W takim bowiem przypadku prawodawca użyłby określenia "w decyzji zawiera się informację" lub analogicznego. W rozpoznawanej sprawie organ I. instancji, poza pkt 1.1. i 1.4. decyzji, ograniczył się do poinformowania inwestora o ciążących na nim obowiązkach wynikających z przepisów odrębnych, co nie czyni zadość sformułowanym expressis verbis wymaganiom ustawy. O ile na etapie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie byłoby faktycznie zasadne określenie konkretnych wymagań materialnych, dotyczących planowanego przedsięwzięcia, a wynikających z określonych regulacji szczególnych w myśl art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym., organ administracji orzekający w sprawie powinien wskazać wprost w sentencji decyzji, iż odstępuje od ustalenia warunków w określonej materii, wyjaśniając swoje stanowisko w treści uzasadnienia. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c Sygn. akt IV SA/Wa 128/08 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent W. orzeknie uwzględniając zawartą w orzeczeniu ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania.