III SA/Kr 1014/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski (spr) Protokolant Katarzyna Dydaś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2008 r. sprawy ze skarg Z. K., A. K., C. K., E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o rozgraniczenie. s k a r g i o d d a l a Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] znak [...] po rozpatrzeniu odwołania J. K., A. K., Z. K., C. K. i E. D. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] znak [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego w celu rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości D., składających się z działek ewidencyjnych nr [...],[...], [...], [...], [...], [...]. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego wskazano przepisy art. 138 § 1 pkt. 1 oraz art. 105 i art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 30 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. 05/240/2027 ze zm.). Uzasadniając swoją decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 04.05.2007r. J. K., A. K., Z. K., C. K. oraz P. E. D. wystąpili do Wójta Gminy z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu rozgraniczenia nieruchomości t.j. spornego odcinka drogi osiedlowej – działek – nr. [...] i nr [...] od drogi głównej powiatowej nr [...] do parceli nr [...]. Wniosek został następnie uzupełniony pismem z dnia 19.06.2007r. w którym strony skonkretyzowały, jakie działki powinny podlegać rozgraniczeniu i wskazały, że chodzi o przebieg dróg i ich faktyczną szerokość. Wójt Gminy, w oparciu o zebrane dokumenty ustalił, że wnioskodawcom nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości objętych wnioskiem, uprawniający do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego i w związku z powyższym, decyzją z dnia [...] znak: [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego w celu rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości D., a to działek ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Od powyższej decyzji odwołali się w/w wnioskodawcy zarzucając, że prawdą jest, iż nie są właścicielami ani współwłaścicielami działek objętych wnioskiem, gdyż władającym jest Urząd Gminy, ale działki te stanowią drogę dojazdową, miedzy innymi do działki nr. [...]. Zdaniem odwołujących Urzędowi Gminy znane są poczynania W. R. polegające na zmianie trasy drogi, jej zawężeniu, niszczeniu przepustów wodnych, zasypywaniu fosek, odprowadzaniu wody do potoku oraz wbijaniu pali. Wójt Gminy odmawiając wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie aprobuje zaś samowolne niszczenie drogi i nie robi nic aby drogi stały się przejezdne i zgodne z obowiązującymi standardami. Podejmując decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów odwołania. Po zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym stwierdziło bowiem, że decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, a zarzuty odwołujących nie mogą zostać uwzględnione. Wskazano, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony przy czym postępowanie z urzędu w myśl ust. 2 cyt. przepisu przeprowadza się przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony gdy potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Przy tym choć w rozdziale 6 prawa geodezyjnego i kartograficznego, zatytułowanym "Rozgraniczenie nieruchomości", brak jest regulacji, która określałaby krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia z żądaniem o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego – mimo, że przepisy tego rozdziału posługują się pojęciem strony – to w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uprawnionym do wystąpienia z żądaniem o wszczęcie postępowania będzie strona w rozumieniu art. 28 kpa. Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości toczące się przed organami administracji publicznej jest bowiem postępowaniem administracyjnym, do którego – w zakresie nie uregulowanym w prawie geodezyjnym – mają zastosowanie przepisy kpa. W razie zatem braku stosownych przepisów w prawie geodezyjnym (lex specialis) należy stosować przepisy kpa. Stroną w myśl art. 28 kpa jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony przesądzają zatem przepisy prawa materialnego. Ustawodawca, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazał wyraźnie na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. O tym więc, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Generalnie zaś stronami w sprawie o rozgraniczenie oprócz właściciela i współwłaściciela nieruchomości są użytkownicy wieczyści, posiadacze samoistni oraz osoby, którym przysługują inne prawa rzeczowe do gruntu. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego wnioskodawcą nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości objętych wnioskiem o rozgraniczenie. Z tych względów brak jest podstaw prawnych przemawiających za przyznaniem statusu strony, a tym samym uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego osobom, które nie mają przymiotu właściciela (współwłaściciela) nieruchomości, użytkownika wieczystego ani też nie przysługują im określone prawa rzeczowe do nieruchomości mającej podlegać rozgraniczeniu. Te okoliczności zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego przemawiały za utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli Z. K., A. K., C. K. i E. D. Zdaniem skarżących decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest niezgodna z prawem albowiem za przeprowadzeniem rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości D. tj. spornego odcinka drogi osiedlowej nr [...] i drogi [...] od drogi głównej powiatowej nr [...] do parceli nr [...] przemawia interes społeczny. Decyzja o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego sankcjonuje zaś samowolę W. R. polegającą na zawężeniu drogi osiedlowej, niszczeniu przepustów wodnych, zmianę trasy tej drogi, zasypywaniu fosek odprowadzających wodę, wbijaniu pali. Wskazując na to skarżący zaakcentowali, że droga ta jest jedynym dojazdem do ich domu. Nadto podnieśli, że w państwie prawa jakim jest RP urzędnicy państwowi nie powinni akceptować działań bezprawnych. To wszystko zdaniem skarżących powoduje, że choć nie są właścicielami nieruchomości, których rozgraniczenia domagają się to jednak posiadają interes, który legitymuje ich aktywność i dozwala na inicjowanie przez nich postępowań. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium dodatkowo podniosło, że interes prawny charakteryzuje to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygniecie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot posiada w danej sprawie interes prawny. Interes ten musi mieć postać kwalifikowaną. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa. nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. W sprawie będącej przedmiotem skargi skarżący wykazują swój interes faktyczny, nie wykazują natomiast interesu prawnego. Skarżącym nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości, których rozgraniczenia domagają się, a zatem nie mogą skutecznie żądać wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w stosunku do nieruchomości do których nie przysługuje im żadne prawo. Wskazany przez skarżących interes faktyczny (fakt korzystania z działek mających charakter drogi osiedlowej, jako drogi dojazdowej do nieruchomości) nie jest argumentem przemawiającym za przyznaniem statusu strony a tym samym uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego osobie, która nie jest właścicielem (współwłaścicielem) nieruchomości, użytkownikiem wieczystym bądź osobą, której przysługują określone prawa rzeczowe do nieruchomości mającej podlegać rozgraniczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył; Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.) Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta – stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl przepisu art. 134 § 1, powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając skargę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wyżej wskazanego wniosku o bezzasadności skargi. Należy mieć na uwadze, że od dnia wejścia w życie przepisów kodeksu cywilnego, t.j od dnia 1 stycznia 1965r. stosownie do przepisu art. XXXVIII ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.), materialnoprawną podstawę rozgraniczenia stanowi przepis art. 153 kodeksu cywilnego regulujący kryteria rozgraniczenia gruntów, których granice stały się sporne, przy czym art. 152 k.c. wskazuje na właścicieli gruntów sąsiadujących jako na podmioty obowiązane do współdziałania przy rozgraniczeniu oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Przepisy obowiązującej od dnia 1 lipca 1989r. ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie tj. Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą - stanowią w art. 29 ust. 1 i 2, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami. Taka regulacja oznacza, że istotą sporu o rozgraniczenie jest przebieg granic sąsiednich nieruchomości, w celu ustalenia jaki jest zakres prawa własności właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości ( Por. St. Rudnicki, sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1998, str. 80). Nie jest zatem możliwe określenie przebiegu działki stanowiącej drogę, w oderwaniu od przebiegu jej granic z nieruchomościami przyległymi. Ma to istotne znaczenie, gdyż w świetle powyższych regulacji, spór co do przebiegu granic konkretnych nieruchomości, może powstać tylko pomiędzy właścicielami (współwłaścicielami, wieczystymi użytkownikami, samoistnymi posiadaczami – chronionymi domniemaniem z art. 341 k.c) nieruchomości sąsiadujących ze sobą (na odcinku wspólnej granicy). Na właścicieli nieruchomości sąsiednich wskazują wyżej powołane przepisy art. 152 i 153 kc jako na podmioty obowiązane do dbałości o stan znaków granicznych i do współdziałania przy rozgraniczeniu. Również brzmienie przepisu art. 33 ust. 1 ustawy stanowiącego, że wójt, (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło..... wskazuje, że i w administracyjnej fazie postępowania rozgraniczeniowego stronami tego postępowania są właściciele nieruchomości, których granice stały się sporne lub osoby, za którymi przemawia domniemanie, iż takie prawo im służy. Zgodnie z art. 29 ust. 3 organem właściwym do dokonania rozgraniczenia jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a w wypadkach określonych w ustawie sąd (powszechny). Przepis art. 30 ust. 1 stanowi, że postępowanie o rozgraniczenie przeprowadza się z urzędu lub na wniosek strony, przy czym ust. 2 określa sytuacje, w której postępowanie organ przeprowadza z urzędu. W myśl art. 30 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeśli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu w sytuacji innej niż scalanie gruntów podlega swobodzie uznania przez organy, które mogą wszcząć takie postępowanie. Żaden przepis prawa nie przydaje osobom trzecim uprawnienia do wymuszenia na organie wszczęcia z urzędu przez ten organ postępowania o rozgraniczenie. Uznanie zatem przez Wójta Gminy, iż nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu w żądanym przez wnioskodawców zakresie nie podlega ocenie na płaszczyźnie sądowo- administracyjnej kontroli. Z takich względów skarga może być rozpatrywana tylko na płaszczyźnie oceny prawidłowości motywów zaskarżonej decyzji. Nie narusza prawa stanowisko zaskarżonej decyzji, że stroną postępowania a więc podmiotem mającym w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 152. 153 kc oraz art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo Geodezyjne i kartograficzne interes prawny w zainicjowaniu wnioskiem postępowania rozgraniczeniowego przed organem administracji publicznej, albo interes prawny w uczestniczeniu w tym postępowaniu, może być taka osoba, której przysługuje cywilnoprawny tytuł własności ( współwłasności, wieczystego użytkowania), do nieruchomości, której granice stały się sporne lub służy jej inne cywilnoprawne podmiotowe prawo rzeczowe ograniczone (np. służebność). Korzystanie z cudzej nieruchomości (także nie mającej uregulowanego stanu prawnego) oznaczonej w ewidencji gruntów jako droga, w zakresie przejazdu i przechodu przez osoby, które nie mają tytułu własności do nieruchomości sąsiednich na odcinku spornej z tą drogą granicy, nie statuuje na rzecz tych osób przymiotu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 152, 153 k.c i art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dającego podstawę do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego przed organem administracji publicznej lub uczestniczenia w tym postępowaniu. Na temat braku przymiotu zainteresowanego w rozumieniu art. 510 § 1 kpc, po stronie takich osób w sądowym postępowaniu rozgraniczeniowym wypowiedział się Sąd Najwyższy w motywach uchwały z dnia 1988.04.13 III CZP 23/88 (OSNC 1989/9/137). Okoliczność, iż jak wynika z przedstawionych akt sprawy administracyjnej przed złożeniem wniosku do Wójta Gminy, skarżący złożyli bezpośrednio wniosek do Sądu Rejonowego o rozgraniczenie, który został postanowieniem tego Sądu z dnia 23 stycznia 2007r. (sygn,. [...]) odrzucony nie przydała skarżącym przymiotu stron w rozumieniu art. 28 kpa mających interes prawny ( a nie tylko faktyczny ) w żądaniu rozgraniczenia. Sąd nie rozstrzygał bowiem o tym, czy skarżący mogą żądać rozgraniczenia, tylko wskazał w jakich wypadkach (regulowanych przepisami art. 33 ust. 3 i 34 ust. 1 i 2) postępowanie o rozgraniczeniu wszczęte przed organem administracji może być kontynuowane w fazie postępowania sądowego. Wynikającą z przepisu art. 61 § 1 i 3 kpa zasadą jest, iż postępowanie administracyjne na wniosek strony, wszczyna samo złożenie wniosku, gdyż datą wszczęcia takiego postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W sytuacjach, w których przepisy kpa przewidują wszczęcie postępowania w drodze wydania aktu np. postanowienia – (art. 31 § 2, 149 § 1 kpa), brak przymiotu strony lub przesłanki uzasadniającej udział w postępowaniu, owocuje wskazanym wyraźnie przepisami rozstrzygnięciem, w postaci czy to postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej (art. 31 § 2 kpa) czy to decyzją odmawiającą wszczęcia postępowania o wznowienie (art. 149 § 3), czy w sprawie o stwierdzenie nieważności (art. 157 § 3 kpa). W pozostałych przypadkach stwierdzenia przez organ administracji publicznej, że po stronie podmiotu który żąda wszczęcia postępowania nie zachodzą wymagane przesłanki podmiotowe, właściwym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowego. Z przepisów art. 30 ust. 3 i 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego następuje na podstawie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Ustawa nie zawiera regulacji, dającej podstawę do wydania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji lub postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, którego żąda podmiot nie mający przymiotu strony. Stwierdzenie zatem braku przymiotu strony u podmiotu żądającego rozgraniczenia, daje podstawę do decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego opartej na przepisie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 29 ust 1 i 2 art. 30 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W piśmiennictwie również opowiedziano się za decyzją o umorzeniu postępowania, w takiej sytuacji, a nie za odmową wszczęcia postępowania ( Por.M. Bogusz. Glosa do wyroku NSA z dnia 2000.09.21 II Sa/Łd 1077/97 – OSP 2002/7-8/99). Należy zatem zaakceptować stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajęte w zaskarżonej decyzji, że stwierdzając brak przymiotu strony – tytułu własności – po stronie osób żądających rozgraniczenia oznaczonych konkretnie nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne, organ I instancji winien był umorzyć postępowanie o rozgraniczenie jako bezprzedmiotowe. Zaskarżona decyzja ma oparcie w przepisie art. 138 § 1 pkt.1 w zw. z art. 105 § 1 kpa. Skarżący w skardze nie kwestionują ustaleń, że nie mają przymiotu właścicieli nieruchomości stanowiących działki, których rozgraniczenia żądają. Interes faktyczny sprowadzający się do wybrania trybu postępowania rozgraniczeniowego w celu określenia granic działki opisywanej jako droga osiedlowa nie mógł przydać skarżącym przymiotu strony mającej w rozumieniu art. 28 kpa. interes prawny w żądaniu rozgraniczenia, gdyż żaden przepis prawa nie przyznaje skarżącym jako korzystającym z użytku o takim charakterze, uprawnień cywilnoprawnych rzeczowych. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz 1270 z póź. zm).