II SA/Sz 1197/07

Dnia 9 kwietnia 2008 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008 roku. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania L. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], wydanej w sprawie budowy dwutorowej linii energetycznej wysokiego napięcia, biegnącej od rozdzielni »A« przy ul. [...] do Firmy »B« przy ul. [...] w Szczecinie i nakazującej Firmie »B« wykonanie, pod nadzorem osoby legitymującej się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi, wymienionych w sentencji decyzji zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, w terminie do dnia 30 września 2007 r. - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i określił, że wykonanie nakazanych czynności ma nastąpić do dnia 30 kwietnia 2008 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte po złożeniu w dniu 3 listopada 2005 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. przez L. M., współwłaściciela działki nr [...], znajdującej się w S. w obrębie nr [...] podania, o usunięcie z jego nieruchomości nielegalnie wzniesionej budowli energetycznej, tj. dwutorowej linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV. W toku prowadzonego postępowania w sprawie organ I instancji ustalił, że przedmiotowy obiekt wybudowany został na początku lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku oraz, że nie odnaleziono ostatecznej decyzji pozwalającej na budowę tego obiektu. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 56 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane, organ I instancji zobowiązał Firmę B, jako następcę prawnego inwestora przedmiotowej linii elektroenergetycznej, do przedłożenia następujących dokumentów: - inwentaryzacji budowlanej, powykonawczej zrealizowanej inwestycji uzgodnionej w zakresie higieniczno-zdrowotnym, ochrony ppoż., bhp i ergonomii, - orzeczenia technicznego odnoszącego się do zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy i zdatności do użytkowania sporządzonego przez osobę legitymującą się uprawnieniami budowlanymi wpisaną na listę samorządu zawodowego, - inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, - protokołów badań sprawdzeń i odbioru linii energetycznej, Nadto organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się kopia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. [...], utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. w przedmiocie ustalenia lokalizacji szczegółowej budowy linii 110 kV w S. od rozdzielni »A« przy ul. [...] do Firmy »B«. Z uzasadnień decyzji z dnia [...] i [...] wynika, iż budowa przedmiotowej linii elektroenergetycznej nie naruszała obowiązujących w czasie jej budowy przepisów o planowaniu przestrzennym. Po rozpoznaniu sprawy organ I instancji, działając na podstawie art. 40 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 obowiązującej ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, wydał w dniu [...] decyzję w uzasadnieniu, której podał, że nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., stanowiące o przymusowej rozbiórce obiektu, wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy lub przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń. Zebrany materiał dowodowy wskazuje jednak na konieczność wykonania określonych czynności, mających na celu doprowadzenie przedmiotowej budowli do stanu zgodnego z przepisami, stosownie do ekspertyzy oceniającej stan techniczny słupów przedmiotowej linii elektroenergetycznej. Zatem organ wydał decyzję nakazującą inwestorowi wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, do stanu zgodnego z przepisami. Od powyższej decyzji organu I instancji odwołał się L. M., właściciel działki nr [...], przez którą przebiega przedmiotowa linia wysokiego napięcia. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozbiórkę dwutorowej linii 110 kV, zarzucając, że linię tę zrealizowano niezgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem budowlanym, a nadto z planem zagospodarowania przestrzennego, który ustanawiał zakaz zabudowy. Poza tym decyzja o lokalizacji szczegółowej została wydana z naruszeniem prawa, gdyż nie uzyskano zgody właścicieli terenów na lokalizację linii. Nadto naruszono art. 37 i 39 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym. Niezależnie od tego inwestycję zrealizowano niezgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej, gdyż słupy nr [...] leżące na załamaniu linii w wydanej decyzji nr [...] z dnia [...] znajdują się po lewej stronie ul. [...], a faktycznie wybudowano je po prawej stronie tej ulicy, czyli na działce nr [...] (obecnie nr [...]). Odwołujący stwierdził, że na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1974 r. nr 10 poz. 64) w pewnych przypadkach przedsiębiorstwa państwowe mogły przeprowadzać na nieruchomościach, przewody służące do przesyłania elektryczności, zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową. Linię tę jednak wybudowano niezgodnie z zatwierdzoną decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...]., a tego ustawa nie sankcjonowała. W odwołaniu zarzucono też, że wykonana w maju 2007 r. ekspertyza nie odnosi się do zmian konstrukcyjnych słupów, które dokonano bez wymaganego zezwolenia na budowę, a więc bezprawnie w okresie maj - czerwiec 2004 r. nie świadczy, że ekspertyza ta musiała uwzględniać dokonane trzy lata wcześniej zmiany, lecz to, że na pewno się do nich nie odnosi, i nie usuwa wątpliwości co do bezpieczeństwa zmienionej konstrukcji słupów. Organ odwoławczy odnosząc się do podnoszonych zarzutów stwierdził, że przedmiotową linię elektroenergetyczną wybudowano samowolnie w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem l stycznia 1995 r., nie stosuje się przepisu art. 48, regulującego załatwianie spraw dotyczących samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych lub ich części, lecz stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W myśl art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S. decyzjami z dnia [...] i [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. Nr [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji szczegółowej budowy linii 110 kV w S. od rozdzielni »A« przy ul. [...] do Firmy »B«. Wskazuje to, że przedmiotowy obiekt budowlany nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony, w czasie budowy tego obiektu, pod zabudowę albo przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę. Nie można także uznać, iż obiekt ten w czasie budowy, powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W związku z tym przesłanki warunkujące nakaz rozbiórki obiektu budowlanego nie zostały spełnione i organ I instancji zasadnie podjął postępowanie legalizacyjne, nakazując, na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., przedłożenie określonych dokumentów. Następnie, w oparciu o przedłożoną przez inwestora ekspertyzę stanu technicznego, wydał, na podstawie art. 40 Prawa budowlanego 1974 r., stanowiącego, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami, zaskarżoną decyzję, stosownie do wskazań zawartych w ekspertyzie. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył L. M. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego, a mianowicie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przez przyjęcie, że sporny obiekt nie został wzniesiony na terenie objętym zakazem zabudowy i w konsekwencji nie podlega rozbiórce oraz art. 138 § l kpa przez nierozpoznanie sprawy w zakresie żądania strony i wyjście poza granice wniosku i odwołania. Zdaniem skarżącego, w uzasadnieniu decyzji poza przytoczeniem chronologii czynności w sprawie oraz treści zapadłych rozstrzygnięć i odwołania, organ II instancji stwierdził, że nastąpiła samowola budowlana i do rozstrzygnięcia sprawy ma zastosowanie art. 37 ust. 1 Prawa Budowlanego z 1974 r. Poza powołaniem treści tego przepisu organ lakonicznie stwierdził, że brak przesłanek do rozbiórki obiektu oraz, że zasadnie wydana została decyzja legalizacyjna. Na poparcie swego stanowiska powołał się także na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydaną w innej sprawie odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił nadto, że obowiązujący w dacie budowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta S. i P., zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] wprowadzał dla przedmiotowego terenu zakaz zabudowy. Dlatego wszelkie próby wyinterpretowania obecnie uzasadnienia dla zalegalizowania tej samowoli winny zostać ocenione jako próba obejścia prawa stanowiącego, w konsekwencji naruszenie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazane naruszenie prawa polegające na samowoli budowlanej i to na terenie objętym zakazem zabudowy winno prowadzić do zastosowania wprost art. 37 ust. 1 pkt l powołanej ustawy tj. do nakazu rozbiórki. W sprawie zostały jednak wydane decyzje zmierzające do zalegalizowania budowli, co uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania i braku rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy. Decyzja organu I instancji nie rozstrzygała w przedmiocie żądania (nakazanie rozbiórki budowy), ale zmierzała do legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Odwołanie wskazywało na tę wadliwość, jednakże organ odwoławczy, który winien ponownie rozstrzygnąć sprawę (zob. wyrok NSA z 14 VIII 1987, IVSA 385/87), nie uczynił tego i nie usunął wytkniętych wadliwości. Skarżący wskazał, że w myśl wyroku NSA z 25 VII 1986 r., IV SA 1829/85, ONSA 1986, nr 2, poz. 43, jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, utrzymując w mocy naruszającą prawo decyzję tego organu, wydaje decyzję również naruszającą prawo. Taka sytuacja istnieje w rozpoznawanej sprawie, ponieważ skarżący żądał rozbiórki spornego obiektu, a rozstrzygnięcie się nie odnosi w ogóle do tego żądania. Zaskarżona decyzja uchyla nadto decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu, mimo że rozstrzygnięcie to nie było objęte odwołaniem, a zatem rozstrzygnięcie wychodzi poza granice odwołania. W takiej sytuacji zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 17 IX 1990 r., III SA 647/90 decyzja organu odwoławczego, która w trybie art. 138 § 1 kpa rozstrzyga o decyzji organu I instancji nie będącej przedmiotem odwołania (w sprawie - termin wykonania czynności) jest wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte z inicjatywy L. M., który złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., wniosek z dnia 2 listopada 2005 r. (data wpływu do organu 8.11.2005 r.) " o wszczęcie postępowania w sprawie usunięcia nielegalnej istniejącej budowli energetycznej ...". Organ I instancji po wszczęciu postępowania stwierdził, że w sprawie ma zastosowanie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i dlatego w decyzji z dnia 29 czerwca 2007 r. nakazał Firmie »B« dokonanie zmian i przeróbek (określonych w sentencji) niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego – dwutorowej linii energetycznej wysokiego napięcia, do stanu zgodnego z przepisami. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku bez pozwolenia na budowę. Stwierdził nadto, że istnieje konieczność wykonania określonych czynności mających na celu doprowadzenie budowli do stanu zgodnego z przepisami. W związku z tym, że w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i brak podstaw do orzeczenia przymusowej rozbiórki to zastosowanie ma art. 40 tej ustawy dający właściwemu organowi podstawę do nakazania inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy wykonanie oznaczonych czynności (zmian i przeróbek) niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodne z przepisami. Poza tym organ stwierdził, że konieczność wykonania stosownych robót wynika z ekspertyzy oceniającej stan techniczny słupów linii napowietrznej 110 kv od rozdzielni »A« do Firmy »B«. Powyższe rozstrzygnięcie, po rozpatrzeniu odwołania L. M., zaaprobował decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. Stanowisko organów nadzoru budowlanego oznacza, że sprawa wszczęta z wniosku o usunięcie nielegalnej istniejącej budowli energetycznej była prowadzona na podstawie przepisów stanowiących podstawę dokonania rozbiórki obiektu (art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.), ponieważ organ przyjął, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie nowych przepisów budowlanych stosuje się przepisy dotychczasowe, ale po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do dokonania rozbiórki przyjęły, że istnieje podstawa do wydania innego orzeczenia, a mianowicie usunięcia złego stanu technicznego obiektu, też w oparciu o przepisy budowlane z 1974 r. Takie rozstrzygnięcie oznacza, że sprawa wszczęta w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego obiektu zakończyła się orzeczeniem nakazującym usunięcie jego złego stanu technicznego. W związku z tym należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie brak było materialnoprawnych i procesowych podstaw do takiego zakończenia sprawy. Przede wszystkim art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. jest przepisem szczególnym, intertemporalnym wskazującym w jaki sposób należy postępować w okresie przejściowym, w sprawach wszczętych w chwili obowiązywania dotychczasowych przepisów budowlanych, a których zakończenie ma nastąpić w czasie obowiązywania nowych przepisów budowlanych. Wskazany przez organ art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wyraźnie stanowi, że przepisów tego prawa, a mianowicie art. 48 regulującego kwestię rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia, nie stosuje się do obiektów, których budowa została już zakończona, tj. w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. W tej sytuacji sprawę wszczętą w przedmiocie rozbiórki i rozpoznaną na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. należało zakończyć rozstrzygnięciem, w którym organ dałby wyraz temu czy są, lub nie, podstawy do rozbiórki przedmiotowego obiektu. Natomiast co do kwestii stanu technicznego obiektu należało przeprowadzić odrębne postępowanie opierając się na aktualnie obowiązujących przepisach, ponieważ stwierdzenie złego stanu technicznego nastąpiło w maju 2007 r. w wyniku przeprowadzonej ekspertyzy. Przepis art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. nie daje bowiem podstaw do zastosowania przepisów intertemporalnych dotyczących art. 48 w stosunków do obiektów, których zły stan techniczny stwierdzono w chwili gdy obowiązują już nowe przepisy budowlane. Niezależnie od powyższych uchybień w sprawie nastąpiły inne nieprawidłowości, a mianowicie organ odwoławczy wskazując na znaczenie prawne, dla rozstrzygnięcia sprawy, dwóch decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...], oraz z dnia [...], błędnie podał, że decyzja z dnia [...] była następstwem kontroli decyzji tego organu z dnia [...]. Gdy tymczasem jest odwrotnie. Decyzja datowana na [...] była wydana, jak należy przyjąć, w 2007 r. Wskazuje na to sygnatura sprawy [...], a także treść tej decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji tego organu z dnia [...] W aktach sprawy brak jest sprostowania błędnej daty decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Uchybienie to świadczy o niestarannej lekturze przez organy nadzoru budowlanego dokumentów zawartych w aktach sprawy. W związku z powyższym należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.