II SA/Sz 43/08

Dnia 9 kwietnia 2008 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Protokolant Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008 roku przy udziale Prokuratora sprawy ze skargi A. K. oraz Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzją nie podlega wykonaniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją "A", uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. "B", i nakazał D. S. rozbiórkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (powstałego w miejsce dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej), położonego na terenie działek X i Y przy ul. T. w M., gmina D. Z uzasadnienia powołanej wyżej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wynika następujący stan faktyczny: Starosta P., decyzją "C", zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych o czterech lokalach mieszkalnych każdy, w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości X i Y w M., gmina D. W decyzji – jako inwestorzy – wskazane zostały osoby wymienione we wniosku o wydanie tej decyzji, tj. E. P. i J. D. Postanowieniem "D" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie wyżej wymienionych obiektów wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a następnie decyzją "E", na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, nakazał wskazanym wyżej osobom wykonanie w terminie do 30 czerwca 2001 r. określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskanie pozwolenia na ich wznowienie. Po wykonaniu przez inwestorów nakazanych czynności organ powiatowy, decyzją "F", udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W związku z powyższym postępowaniem organu nadzoru budowlanego Starosta P., decyzją "G", na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, uchylił swoją decyzję "C" o pozwoleniu na budowę przedmiotowych budynków. W postępowaniu nadzwyczajnym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją "H" stwierdził nieważność wyżej wymienionej decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, uznając, że decyzja ta zezwala na realizację inwestycji niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., decyzją z dnia "I", uchylił powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. "F". Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że wykonanie obowiązków nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, zobowiązuje organ do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz podkreślił, że na tym etapie postępowania organ nie bada zgodności realizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją "J" organ nadzoru budowlanego w P., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 cytowanej ustawy, nakazał inwestorom wykonanie w terminie do dnia 31 lipca 2002 r. określonych czynności (innych niż w decyzji "E") w celu doprowadzenia do zgodności z prawem przedmiotowych budynków. W oparciu o dokumenty przekazane przez Prokuraturę Okręgową w S. wskazujące, że budowa wskazanych wyżej budynków została rozpoczęta przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na ich budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., postanowieniem "K" wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej swoją decyzją "E" o nakazaniu wykonania czynności, a następnie decyzją "L", na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 K.p.a. uchylił ją i umorzył postępowanie administracyjne w tym zakresie. Organ stwierdził, że realizując inwestycję naruszono art. 28 ustawy – Prawo budowlane, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w związku z tym mają zastosowanie przepisy art. 48 cytowanej ustawy. Mając powyższe na względzie powiatowy organ nadzoru budowlanego w postępowaniu wznowieniowym ostatecznymi decyzjami "M" i "N" uchylił kolejno swoje decyzje "F" zezwalającą na wznowienie robót budowlanych oraz z dnia "J" nakładającej na inwestora określone obowiązki. W związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego zarówno decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i decyzji organu nadzoru budowlanego wydanych w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane, w celu doprowadzenia istniejącego stanu – wybudowanych budynków mieszkalnych – do stanu zgodnego z prawem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, działając na podstawie art. 48 ust. 1 cytowanej ustawy, decyzją "B", nakazał D. S. – inwestorowi i sprawcy samowoli budowlanej rozbiórkę przedmiotowych obiektów. Od powyższej decyzji odwołali się: I. i P. N., J. i K. B., M. i J. S., A. K. oraz Gmina D. Działający w imieniu A. K. radca prawny T. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zarzucając jej naruszenie art. 48 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 6, 7, 8, 77 i 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem pełnomocnika strony odwołującej się zasadnym jest przed wydaniem decyzji na podstawie art. 48 dokonanie oceny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D., który ma zostać uchwalony, ewentualnie zawieszenie postępowania do czasu chwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego działki X i Y w M. Organ pierwszej instancji, wbrew zasadzie wyrażonej w art. 48 ust. 2, nie wezwał strony do przedłożenia stosownych dokumentów, lecz z urzędu zbadał, czy dokonana zabudowa przy ul. T. jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a po ustaleniu, że planu takiego dla przedmiotowego terenu nie ma, uznał że jest to równoznaczne z niezgodnością samowoli budowlanej z tymże planem i nakazał rozbiórkę budynków. Wójt Gminy D., działając w imieniu Gminy D., podniósł natomiast zarzut, że przedmiotowa inwestycja pozostaje w zgodzie z decyzją o warunkach zabudowy wydaną w oparciu o obowiązujący ówcześnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy. Bezspornym jest, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, lecz inwestycja nie została jeszcze ukończona, a inwestor deklaruje działania, które rozpoczętą budowę doprowadzą do obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., powołaną na wstępie decyzją "A", uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał D. S. rozbiórkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (powstałego w miejsce dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej), położonego na terenie działek X i Y przy ul. T. w M. gmina D. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie pozwolenie na budowę zostało wydane w dniu [...], z akt sprawy wynika natomiast, że roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowych budynków zostały rozpoczęte przed uzyskaniem wymaganej prawem decyzji. Powyższe skutkuje wszczęciem postępowania w trybie art. 48 cytowanej ustawy, w myśl którego, organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Jeżeli jednak budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w razie braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a także nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (ust. 2) istnieje możliwość zalegalizowania samowoli. Zdaniem organu odwoławczego z uwagi na fakt, że przedmiotowe budynki znajdują się na terenie, dla którego brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest możliwa ocena zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu, która to ocena jest niezbędna dla legalizacji samowoli. Ponadto ustalono, że wybudowane obiekty naruszają zarówno przepisy miejscowego zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w czasie rozpoczęcia budowy, oraz ustalenia wydanej dla inwestycji decyzji z dnia 1 sierpnia 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Przedmiotowy teren przeznaczony był bowiem pod zabudowę jednorodzinną skoncentrowaną z usługami nieuciążliwymi, zaś wybudowane budynki są w rzeczywistości budynkami wielorodzinnymi. W ocenie organu odwoławczego nie jest zatem możliwe zalegalizowanie przedmiotowej samowoli budowlanej. Z uwagi zaś na zwiększoną ilość lokali mieszkalnych, na skutek czego zmienił się charakter wybudowanych obiektów, uchylono zaskarżoną decyzją w całości i orzeczono jak w sentencji. Dodatkowo, uznano za bezzasadny zarzut, że organ pierwszej instancji, wbrew art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, nie wezwał strony do przedłożenia określonych w tym przepisie dokumentów. Zdaniem organu odwoławczego, z treści przywołanego przepisu wynika, że organ wydaje w tym przedmiocie postanowienie, gdy budowa jest m.in. zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak planu uniemożliwia zatem potwierdzenie tej zgodności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na powyższą decyzję radca prawny T. B., działając w imieniu A. K., wniósł o uchylenie wskazanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 48 ust. 1-3 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i błędną wykładnię pomimo zaistnienia przesłanek do zawieszenia postępowania w związku z koniecznością wyjaśnienia zagadnienia wstępnego, tj. ustalenia treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 107 § 3 poprzez zaniechanie odniesienia się do większości zarzutów stawianych przez strony w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 6-8 oraz art. 77 K.p.a., oraz poprzez niewyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych uchylenia tejże decyzji, - art. 124 § 1 K.p.a. poprzez błędne pouczenie strony w wydanym w toku postępowania postanowieniu z dnia [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Równocześnie skargę na powołaną wyżej decyzję "A" złożył Wójt Gminy D., który w uzasadnieniu wskazał, że rozbiórka przedmiotowych obiektów pociągnie za sobą olbrzymie koszty, a gminy nie stać na zapewnienie mieszkańcom lokali zastępczych. Wójt potwierdził ponadto, że w trakcie opracowywania znajduje się plan zagospodarowania przestrzennego dla wskazanych działek. W odpowiedzi na skargi, organ odwoławczy, wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów K.p.a., bowiem rozstrzygając o nakazie rozbiórki organ nie mógł – mając na względzie jedynie interes obywateli – postępować niezgodnie z przepisami prawa materialnego. Przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane wyraźnie wskazuje, jakie warunki muszą zostać spełnione, aby możliwa była legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, co zostało wykazane w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Nie było również podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na oczekiwanie na nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd, zarządzeniem z dnia 29 września 2006 r., połączył sprawy ze skargi A. K. i Gminy D. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, zaś w dniu [...] zawiesił z urzędu postępowanie sądowe prowadzone w niniejszej sprawie z uwagi na skierowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o zgodność a Konstytucją RP art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane (do których odwołuje się zaskarżona w rozpatrywanej sprawie decyzja) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. W dniu [...] Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie sądowe wobec rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny powołanego wyżej pytania prawnego wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz. 1844. Na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06,. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn, niż podniesione przez strony skarżące. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja nakazująca rozbiórkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (powstałego w miejsce dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej), położonego na terenie działek X i Y przy ul. T. w M. gmina D. Podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji były przepisy art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W myśl przepisu ustępu pierwszego tegoż artykułu, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten odwołuje się do ustępu drugiego art. 48, w którym uregulowano dopuszczalność legalizacji obiektu budowlanego wykonanego w warunkach samowoli budowlanej. Ustawodawca wprowadzając regulację zawartą w ustępie 2 art. 48 wskazanej ustawy, ustanowił więc priorytet procedury legalizacyjnej nad nakazem rozbiórki. W przedmiotowej sprawie w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej określonych w art. 48 ust. 2 cytowanej ustawy była zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego konsekwencją był obowiązek przedstawienia przez inwestora - na wezwanie organu skierowane doń postanowieniem - zaświadczenia organu gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b i art. 48 ust. 3 pkt 1). Z kolei art. 48 ust. 4 ustawy obligował organ nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki obiektu będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, dopiero w przypadku niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, tj. przedłożenia m. in. wskazanego wyżej zaświadczenia. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., Sąd zobligowany był uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844), którym orzeczono o niezgodności przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. "b" i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten oznacza, że w odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach, dla których nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym, która to zgodność jest warunkiem legalizacji, może być również stwierdzona w decyzji o warunkach zabudowy, uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Wynika więc z powyższego, że powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Na skutek tego wyroku legalizacja dokonanej samowoli może bowiem nastąpić także w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, uzyskaną już po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Zatem w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja w przedmiocie rozbiórki obiektu została oparta na przepisie prawa, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. Wskazana wyżej okoliczność wywołuje istotne dla rozpatrywanej sprawy skutki prawne. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do art. 145 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego można żądać wznowienia postępowania administracyjnego w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego – na podstawie którego wydana została decyzja – z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą. Wobec zatem wydania przez Trybunał wyżej opisanego wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego obligująca tutejszy Sąd do uchylenia wydanych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego powinien zatem przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, w szczególności nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 cytowanej wyżej ustawy.