II SA/Sz 102/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel /spr./, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki A. kwotę [...] /[...] / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia (...) Prezydent Miasta, znak: (...) wymierzył C D P " (...) " Sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 32.900,00 zł. za zajęcie pasa drogowego pod reklamę - ul. (...) w S, bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od dnia 27 marca 2006r. do dnia 9 lipca 2007r. Jako podstawa prawna decyzji został wskazany art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115) oraz § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały nr XXVIII/567/04 Rady Miasta z dnia 8 listopada 2004r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcia pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 85, poz. 1592 z późn. zm). W obszernym uzasadnieniu decyzji zostało wskazane, że kontrola pasa drogowego przeprowadzona w dniu 27 marca 2006r. wykazała funkcjonowanie w pasie drogowym reklamy " (...) " przymocowanej do elewacji budynku przy ul. (...) j. W wyniku prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że J Z oraz A Z są wspólnikami spółki C D P " (...) " Sp. z o.o., a ich pełnomocnik potwierdził, że właścicielem przedmiotowej reklamy jest nie J Z (wobec której wszczęto i prowadzono wcześniej postępowanie), ale właśnie w/w Spółka, która to winna zostać obciążona ewentualną opłatą. Nadto podano, że kontrole pasa drogowego przeprowadzone w dniach 23 marca 2007r. do 9. lipca 2007r. wykazały, że w tym okresie reklama funkcjonowała w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia. Od w/w decyzji odwołała się Spółka (...) która wniosła o jej uchylenie w całości oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu odwołania podano, że przedmiotowa reklama umieszczona została na ścianie budynku wielorodzinnego i Spółka nie miała świadomości, że winna uiścić opłatę za zawieszenie takiej reklamy. Nadto Spółka zarzuciła organowi I instancji prowadzenie postępowania w sposób długotrwały i niczym nieuzasadniony. Zarzuciła również w odwołaniu, że nieprawidłowo dokonano obmiaru zajętej powierzchni i nie wynosi ona 7m2, ale 4,80m2 i dlatego opłata za zajęcia pasa drogowego jest zawyżona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...). numer (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotniości opłaty ustalonej zgodnie z przepisami tej ustawy. W przypadku więc zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia organ administracji jest zobowiązany wymierzyć karę, nie mając możliwości działania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepis powyższy nie daje również organowi podstaw do ewentualnego odstąpienia od wymierzenia kary, zmniejszenia wysokości kary itp. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również, że dla oceny zgodności z prawem wymierzenia kary nie mają znaczenia okoliczności z powodu których pas drogowy został zajęty, gdyż istotną kwestią jest w niniejszej sprawie sama okoliczność zajęcia tegoż pasa (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 24 sierpnia 2005r., sygn. akt: II SA/S z 946/04). Ustosunkowując się do zarzutów Spółki zawartych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 4 pkt 24 ustawy o drogach publicznych reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W związku z czym Kolegium stwierdziło, że reklama to nośnik informacji, który może mieć jakąkolwiek formę materialną i winien być umieszczony w polu widzenia użytkownika drogi. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego o umieszczeniu reklamy w pasie ruchu drogowego decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogą pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Nie ma natomiast znaczenia metoda ekspozycji reklamy, np. przy wykorzystaniu urządzeń znajdujących się poza drogą czy obiektów w pasie drogowym stanowiących własność innych podmiotów, bądź też umieszczenie reklamy na budynku, w wiacie przystankowej lub w inny sposób. Wskazało, że pasem drogowym zgodnie z przepisami o ustawy o drogach publicznych jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod powierzchnią w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W związku z powyższym, zarzut, iż jakoby strona nie miała świadomości, że za umieszczenie reklamy na budynku w pasie drogowym pobierane są opłaty jest o tyle chybiony, że Spółka prowadzi działalność gospodarczą i winna mieć w tym zakresie pełną wiedzę i rozeznanie. W kwestii zarzutu zawartego w odwołaniu dotyczącego przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ I instancji Kolegium wskazało, że długotrwałość postępowania była spowodowana prowadzeniem przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego. Nadto Kolegium wyjaśniło, że długość prowadzonego postępowania administracyjnego nie miała wpływu na wysokość wymierzonej kary, ale wpływ miała na to przede wszystkim okoliczność, że pomimo zawiadomienia wcześniej wspólników spółki Senator o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego, skarżąca reklamy niezwłocznie nie usunęła. Nadto z przedłożonej dokumentacji, w szczególności oględzin w dniu 20 czerwca 2007r., podczas których dokonano obmiaru zajęcia pasa drogowego, w których to oględzinach przedstawiciel Spółki nie uczestniczył wynika, że przedmiotowa reklama ma wymiar 7m2. Na odmienne stanowisko w tej kwestii Spółka nie przedłożyła jakiegokolwiek dowodu. Powyższa decyzja została zaskarżona przez C D P " (...) " Sp. z o.o. w S do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniosła, że stosownie do treści art. 40 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007r., Nr 19, poz.115, z późn zm.), opłatę za zajęcie pasa drogowego pod reklamę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom organu, rzut poziomy powierzchni reklamy wynosi 5,20 m2, nie zaś jak twierdzi organ 7 m2. Skarżąca podniosła ten argument w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że z oględzin przeprowadzonych przez organ wynika, ze reklama ma 7 m2, a skarżący nie udowodnił, iż jest inaczej. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się dokumentacja z przywołanych oględzin na którą składają się zdjęcia reklamy oraz odręcznie sporządzone obliczenie: 1m x 7m = 7 m2 powierzchni. Nie ma w aktach żadnego protokołu z pomiarów reklamy. Zdjęcia zamieszczone w aktach jasno pokazują że przedmiotowa reklama ma kształt trójkąta. Oczywistą konsekwencją tego faktu, pomijając kwestię, że nie zdjęto dokładnych pomiarów reklamy, jest niemożność obliczenia powierzchni rzutu w ww. sposób. Zdaniem skarżącej, naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego winno być dokonane na podstawie rzeczywistej jej powierzchni, i wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego, to na organie przy naliczaniu kary spoczywa obowiązek wykazania wymiarów, które stanowią podstawę jej naliczenia. Skarżąca przedłożyła złożoną do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zaakceptowaną przez ten organ specyfikację techniczną reklamy, stanowiącą załącznik do decyzji z dnia (...) z której wynika powierzchnia w rzucie poziomym reklamy - 5,20 m2. Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, że przedmiotowa reklama zawieszona jest bezpośrednio na ścianie budynku wielorodzinnego oraz bezpośrednio nad schodami dobudowanymi do kamienicy, w ich świetle. Organ nie wykazał okoliczności, że reklama znajduje się w pasie drogowym. W treści odwołania wskazywano, że postępowanie było prowadzone przez długi, niczym nieuzasadniony okres - od 27 marca 2006 roku, tj. przez okres półtora roku. Skarżąca otrzymała skuteczne zawiadomienie o wszczęciu postępowania dopiero w dniu 25 maja 2007 r., po ponad roku od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie uznało, że długość prowadzonego postępowania administracyjnego nie miała wpływu na wysokość wymierzonej kary. Tymczasem po powzięciu przez skarżącego wiadomości o prowadzonym postępowania (w maju 2007 r.) skarżący niezwłocznie zalegalizował reklamę. Wcześniejsze zawiadomienie skarżącego skutkowałoby wcześniejszym zalegalizowaniem reklamy, a tym samym miałoby znaczący, bezpośredni wpływ na wysokość naliczonej kary. Jak wskazano w treści odwołania, niczym nieuzasadnione jest aby skarżący był obciążany zaniedbaniami organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie dokonuje więc kontroli aktów lub czynności pod względem słusznościowym. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a także stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.134 § 1 i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi z przyczyn formalnych, a z ostrożności procesowej także o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie Sąd postanowił dopuścić dowód z załączonej do skargi specyfikacji technicznej reklamy. Skarga okazała się być zasadna. Zgodnie z art.40 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn.zm.) zasadą jest, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej według przepisów ustawy( art.40 ust.10 ww. ustawy ). Przepisy ustawy o drogach publicznych (art.4 pkt 1 i definiują także między innymi pojęcia: pasa drogowego – którym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą; reklamy – którą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W świetle przedstawionych powyżej przepisów zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pod reklamę skutkuje wydaniem decyzji administracyjnej nakładającej karę. Stanowi to tzw. działanie w warunkach uznania związanego, które nakłada na organ orzekający obowiązek szczególnie starannego ustalenia stanu faktycznego. W takim postępowaniu nie ma już bowiem innych przesłanek, które strona mogłaby podnieść w swojej obronie, i które organ byłby zobowiązany ustalić; w tym przypadku wystarczy jedynie ustalić, że: a) nastąpiło bezprawne, tzn. bez wymaganej zgody, b) zajęcie, c) pasa drogowego. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że strona - niezależnie od przyczyn – do dnia wydania decyzji pierwszoinstancyjnej nie występowała o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego, a zarządca drogi takiej zgody nie wydał. W aktach niniejszej sprawy znajdują się zdjęcia, a także mapki, jednakże nie wykazują one jednoznacznie, że sporna reklama znajduje się w pasie drogowym. Mapki z pewnością nie stanowią dokumentów geodezyjnych, są mało czytelnymi kserokopiami, na których brak jest zaznaczonych linii granicznych pasa drogowego. Wątpliwości wzbudza także fakt, iż reklama została umieszczona nad schodami stanowiącymi część budynku. Zdaniem Sądu, dowód na zajęcie pasa drogowego przez reklamę nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizje umieszczonych w pasie drogowym reklam z tymi liniami, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa drogowego. Należy przy tym z góry pogodzić się z niemożnością przedstawienia wielu takich kolizji. W takich przypadkach można zgodzić się na ideograficzne przedstawienie tych kolizji, ale zawsze w związku z wydzielonymi liniami granicznymi pasa drogowego, gdyż tylko wtedy można stwierdzić zajęcie pasa drogowego, naruszenie jego linii granicznych. Inny rodzaj dokumentacji, jak np. odpowiednie notatki służbowe z wizji lokalnych czy dokumentacja fotograficzna, może mieć w tego rodzaju sprawach wyłącznie znaczenie pomocnicze. Ponadto jednym z zarzutów skargi jest błędne wyliczenie powierzchni reklamy – według organu 1m x7m = 7m2, według strony – 5,2 m2.. Zarówno z dokumentacji fotograficznej, jak i z przedłożonej przez skarżącą specyfikacji technicznej reklamy wynika, że powierzchnię reklamy ( opartej na trójkątnej podstawie ) stanowią dwa prostokąty (jeden o krótszym, drugi o dłuższym boku ). Wyliczenie dokonane przez organ nie odzwierciedla sposobu dokonania pomiarów i wyliczenia powierzchni reklamy, a zawarte w zaskarżonej decyzji na odparcie zarzutów strony stwierdzenie, iż strona nie brała udziału w oględzinach w czasie których dokonano pomiarów i nie przedłożyła innego dowodu, który by świadczył o innej powierzchni reklamy, narusza zasady postępowania administracyjnego. W świetle powyższego Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.