II SA/Sz 1087/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel /spr./, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu , III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] / [...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Prezydenta Miasta Nr (...) , z dnia (...)., M i A U, zobowiązani zostali do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K przy ul. (...), oznaczonej w operacie ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym Nr (...) działką Nr (...) o powierzchni 0.1474 ha, dla której w Sądzie Rejonowym Wydział VI Ksiąg Wieczystych prowadzona jest Księga Wieczysta KW (...), spowodowanego dokonaniem podziału geodezyjnego tejże nieruchomości. Na wniosek współwłaścicieli nieruchomości, ostateczną decyzją, znak (...) z dnia (...) r., wydaną przez Prezydenta Miasta zatwierdzony został podział geodezyjny przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z treścią art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej zależy od tego, czy dokonanie podziału geodezyjnego spowodowało wzrost wartości nieruchomości. Natomiast wysokość opłaty adiacenckiej zależy od różnicy wartości nieruchomości przed i po dokonaniu jej podziału geodezyjnego oraz od stawki procentowej tej opłaty ustalonej w uchwale Rady Gminy. Zatwierdzenie ww. decyzją podziału nieruchomości spowodowało, że wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 8900.00 zł - zgodnie z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego E S z dnia 15 maja 2007 r. sporządzonym na zlecenie Gminy Miasto. Stawka procentowa opłaty adiacenckiej, stosownie do uchwały Nr (...) Rady Miejskiej z dnia (...) w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej ((...).) wynosi 15% różnicy wartości nieruchomości przed i po dokonaniu jej podziału geodezyjnego. W związku z powyższym opłata adiacencka ustalona w oparciu o powyższą stawkę procentową i wzrost wartości nieruchomości, stanowi kwotę 1335.00 zł. W odwołaniu z (...). oraz w podaniu z (...). A U wniósł o uchylenie decyzji w całości. Zarzucił, iż operat szacunkowy, wykonany na zlecenie Gminy Miasto, jest zawyżony. Zdaniem skarżącego starano się wykazać różnicę przed i po podziale oraz nie uwzględniono że właściciel mógł ponieść koszty związane z podziałem oraz wcześniejszymi błędami organu. Pozostałe uwagi zgłoszone przez skarżących w odwołaniu dotyczą toczącego się postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem drogi wraz z siecią wodociągową, kanalizacją sanitarną i kanalizacją deszczową w ulicy (...). Ponadto, w piśmie uzupełniającym z dnia 14 sierpnia 2007 r., odwołujący się zarzucił organowi wydającemu zaskarżoną decyzję naruszenie art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wniósł o powołanie w charakterze świadka rzeczoznawcy majątkowego E S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...)., Nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn.zm.) oraz art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 21, poz. 2603 z późn.zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium stwierdziło, że przepis art. 98a ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż jeżeli w wyniku podziału wzrośnie wartość nieruchomości wówczas prezydent może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową tej opłaty ustala rada gminy w drodze uchwały. Stawka procentowa opłaty adiacenckiej została ustalona w uchwale Nr (...) Rady Miejskiej z dnia (...). w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej jako 15% różnicy wartości nieruchomości przed i po dokonaniu jej podziału geodezyjnego. Poprzez odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 146 ust. 3 – ustawodawca nakazał aby wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu dokonania jej podziału geodezyjnego przed i po dokonaniu jej podziału określali biegli rzeczoznawcy majątkowi z zakresu szacowania nieruchomości. Efektem pracy rzeczoznawcy majątkowego jest operat szacunkowy, w którym określa on wzrost wartości nieruchomości wywołany dokonaniem tego podziału. Zdaniem Kolegium, zarzuty odwołującego się odnośnie operatu szacunkowego należało uznać za nietrafne. Wartość nieruchomości została ustalona m.in. w oparciu o zasady wyceny nieruchomości określone w art. 150 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami i w przekonaniu organu pierwszej instancji wycena nieruchomości została sporządzona prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W toku postępowania strona nie zgłosiła pisemnie konkretnych zarzutów dotyczących operatu szacunkowego. Natomiast wniosła o spotkanie z rzeczoznawcą majątkowym, do którego doszło w dniu 20 czerwca 2007 r., na którym to spotkaniu wyjaśniono zasady wyceny nieruchomości oraz sposób obliczenia wzrostu wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem organu II instancji nie został naruszony art. 7, ani też art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż cały materiał dowodowy został wyczerpująco rozpatrzony. Dodać należy, iż strona skarżąca nie przedstawiła odmiennego operatu szacunkowego. Zarzut strony dotyczący braku uwzględnienia wysokości poniesionych nakładów również nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jak wykazano wyżej to postępowanie administracyjne dotyczy opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania jej podziału geodezyjnego. Przy ustaleniu opłaty adiacenckiej z tego tytułu nie odlicza się żadnych nakładów i kosztów poniesionych w związku z dokonanym podziałem, gdyż art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w oparciu o który została wydana decyzja, nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania art. 148 ust.4 tejże ustawy. Aby możliwe było naliczenie opłaty muszą zaistnieć łącznie wszystkie niżej wymienione przestanki: 1. zostanie określona w drodze uchwały stawka procentowa opłaty adiacenckiej, 2. zatwierdzony ostateczną decyzją projekt podziału geodezyjnego nieruchomości, 3. wzrośnie wartość nieruchomości z tytułu dokonania jej podziału geodezyjnego. Przesłanki te zostały spełnione. Powyższa decyzja została zaskarżona przez A U do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący podniósł, że zaskarżoną decyzją, jak i poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta naruszony został jego interes prawny. Wniósł o rozpatrzenie jako dowodu w sprawie następujących dokumentów: - operatu szacunkowego sporządzonego przez p.S.M dotyczącego opłaty adiacenckiej sporządzonego na zlecenie Miasta, sprawa nr. (...), który to uzasadnia jego przypuszczenia, że operat został zawyżony. - pisma z dnia 9 sierpnia 2007r. do Prezydenta Miasta, w którym to w uwagach końcowych proponuje w/w spotkanie się w celu podania ważnych informacji dotyczących jego sprawy, - pisma z dnia 13 września 2007r. do Prezydenta Miasta. A U podtrzymał zarzut naruszenia przez organ wydający decyzję art. 7 Kpa, a także art. 77 § 1 Kpa. Podniósł, iż w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że zarzuty dotyczące zawyżenia wartości w operacie są niezasadne oraz, że nie przedstawił innego operatu, który by uzasadniał jego przypuszczenia w tym zakresie. Według skarżącego żaden z urzędników nie poinformował go o takiej potrzebie, ale otrzymał operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Miasta przez S.M, dotyczący także jego działki, a związany z innym postępowaniem administracyjnym. Operat ten w pełni uzasadnia jego przypuszczenia, że w zależności od przyjętych wskaźników można zawyżać lub obniżać wartość ziemi. Wykazywane wartości są rzędu kilku złotych na metrze kwadratowym co daje przy przemnożeniu przez liczbę 1470 m pokaźną sumę pieniędzy. Przyjęte sposoby liczenia, wybierania danych oraz wskaźników są niezrozumiałe. Mając na uwadze art.7 Kpa urzędnicy powinni mieć na względzie słuszny interes obywateli, czyli w tym wypadku pochodna stosowanych obliczeń powinna być jak najmniejsza. Zarzut, że jakoby mógł, a nie wnosił żadnych uwag oraz zostało mu wszystko wyjaśnione, jest daleki od prawdy. Od początku postępowania wykazywał się dużym zainteresowaniem sprawą, był co najmniej dwukrotnie w wydziale nieruchomości, gdzie wnosił pytania i zastrzeżenia w formie ustnej i to był jego błąd. Kodeks postępowania administracyjnego nie zabrania wnoszenia uwag w ten sposób, ani nie narzuca tylko jednego sposobu zgłaszania uwag. Także w pismach, które dostawał w pouczeniach o prawach jest zapis, że zgodnie z artykułem 10 § 1 można wypowiadać się co do zebranych dowodów i materiałów oraz wnosić ewentualne uwagi i zastrzeżenia w sprawie. To właśnie czynił. Ze stawianych pytań i zgłaszanych zastrzeżeń nie sporządzono żadnego protokołu. Nie sporządzono go także z rozmowy z rzeczoznawcą - oprócz listy obecności, którą podpisywał. Na spotkaniu tym nie odpowiedziano mu na jego pytania i zastrzeżenia w sposób dla niego zrozumiały i nie przyjęto zgłaszanych uwag. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, a ponadto stwierdziło, iż w skardze z dnia (...) strona skarżąca podnosi szereg zarzutów odnoszących się do operatu szacunkowego przede wszystkim autorstwa S M. Tymczasem w niniejszej sprawie, operat szacunkowy sporządził rzeczoznawca majątkowy E S. Zdaniem Kolegium pomyłka nie jest przypadkowa. Niezależnie bowiem od postępowania w sprawie podziału nieruchomości toczy się postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem drogi wraz z siecią wodociągową, kanalizacją sanitarną i kanalizacją deszczową w ulicy (...) . W tej ostatniej sprawie operat szacunkowy sporządził rzeczoznawca S M, o czym Kolegium wiadomo z urzędu. Rodzi się przeto uzasadniona obawa, że pan A U myli oba postępowania. Mając na myśli postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości skarżący zgłasza zarzuty dotyczące ustalenia opłaty z tytułu wybudowania infrastruktury technicznej według art. 143 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto Kolegium dodało, że operaty szacunkowe nieruchomości są wynikiem bardzo skomplikowanych czynności wymagających specjalistycznej wiedzy. Szacowanie nieruchomości jest złożonym procesem, w efekcie którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości dla różnych celów przy zastosowaniu różnych podejść, metod i technik. Zrozumienie operatu szacunkowego wymaga znajomości ogólnie rzecz ujmując prawa, ekonomii, przepisów budowlanych, itp. Strona skarżąca nie mając odpowiednich kwalifikacji wymienionych w art. 177 ustawy o gospodarce nieruchomościami może nie rozumieć operatu szacunkowego. Ale brak zrozumienia, a zdolność rozumienia należy do kategorii subiektywnych, nie może stanowić zarzutu podważającego wartość operatu szacunkowego, a co za tym idzie, zgodności z prawem decyzji administracyjnej opartej na tym operacie. Zgodnie z art. 113 § 2 Kpa, organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia, na żądanie strony, wątpliwości co do treści decyzji. Z tej możliwości strona skarżąca nie skorzystała; zarówno w postępowaniu przed I instancją jak i przed II instancją. Zdaniem Kolegium, zasadność decyzji ustalającej opłatę z tytułu podziału nieruchomości została dostatecznie wyjaśniona w decyzjach obu instancji. Kolegium uznało, że operat szacunkowy autorstwa bardzo doświadczonej, od wielu lat zajmującej się wyceną nieruchomości, rzeczoznawczymi majątkowej E S nie budzi zastrzeżeń. Należy przy tym zaznaczyć, że opłaty w wysokości 1335 zł., przy uwzględnieniu dzisiejszych cen nieruchomości, nie sposób uznać za zawyżoną względnie za nieuzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie dokonuje więc kontroli aktów lub czynności pod względem słusznościowym. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a także stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.134 § 1 i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Postępowanie administracyjne prowadzone winno być zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z takich zasad jest zasada pisemności (art. 14 § 1), która nakazuje załatwianie spraw administracyjnych w formie pisemnej, przy czym poprzez "załatwianie spraw" należy rozumieć nie tylko końcowe załatwienie sprawy w formie decyzji, ale także inne czynności procesowe dokonywane w toku postępowania. Odstępstwo od zasady pisemnego załatwienia sprawy, a zatem ustne załatwienie sprawy jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie (art. 14 § 2). Zgodnie z art.67 § 1 Kpa organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Czynność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli ma lub może mieć wpływ na treść praw albo obowiązków stron lub innych uczestników postępowania. Ocena, czy dana czynność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy należy wprawdzie do organu prowadzącego postępowanie, lecz organ ten w tym zakresie jest związany przepisami ustanawiającymi zasady ogólne postępowania, w tym zasadę prawdy materialnej i zasadę udziału stron w postępowaniu. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, w którym określił wzrost wartości nieruchomości wywołany dokonaniem podziału nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji stwierdziło, iż zarzuty odwołującego się odnośnie operatu szacunkowego należy uznać za nietrafne. Wartość nieruchomości została ustalona m.in. w oparciu o zasady wyceny nieruchomości określone w art. 150 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami i w przekonaniu organu pierwszej instancji wycena nieruchomości została sporządzona prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Jednakże Sąd w niniejszym postępowaniu, nie mógł zapoznać się z zarzutami postawionymi przez A U rzeczoznawcy majątkowemu w kwestii wyceny nieruchomości, bowiem w aktach sprawy organu I instancji znajduje się tylko lista obecności podpisana przez stronę, biegłego i pracownika organu, co wskazuje jedynie, że w dniu 20 czerwca 2007 r. odbyło się spotkanie dotyczące przedstawionego w sprawie operatu szacunkowego. Brak protokołu z powyższej czynności, zdaniem Sądu istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, nie pozwala więc ocenić czy zarzuty skarżącego rzeczywiście były nieuzasadnione, co w konsekwencji świadczy o wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uzupełni postępowanie dowodowe zgodnie z zasadami przedstawionymi powyżej. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art.7, 77 § 1, 14 i 67 § 1 Kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.