II SA/Kr 839/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie WSA: Małgorzata Brachel-Ziaja WSA: Wojciech Jakimowicz Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2008 r. sprawy ze skargi Lasów Państwowych Nadleśnictwo na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Lasów Państwowych Nadleśnictwo kwotę 440 zł ( słownie: czterysta czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2007 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] 1954 r. znak [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w miejscowości [...], powiat [...], stanowiącej w dacie przejęcia własność J. i A. W. Decyzja ta została doręczona spadkobiercom byłych właścicieli oraz Staroście [...]. Pismem z dnia [...] 2007 r. Skarb Państwa Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...] w [...] wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną decyzją, a po przeprowadzeniu wznowionego postępowania - o nieuwzględnienie wniosku strony o stwierdzenie nieważności wskazanego wcześniej orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] 1954 r. Pismo powyższe zawierało również wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji na czas toczącego się postępowania oraz powiadomienie o toczącym się postępowaniu Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...] w [...] jako strony w oparciu o art. 28 k.p.a. Wnioskodawca poinformował również, że Nadleśnictwo powzięło wiadomość o wydanej decyzji dopiero w dniu [...].2007 r., kiedy to otrzymało zawiadomienie z Sądu Rejonowego w [...] a wcześniej nie było zawiadomione o toczącym się postępowaniu i nie brało w tym postępowaniu udziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2007 r. znak: [...] odmówiło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] 2007 r. znak: [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 149 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw prawnych do wznowienia postępowania, gdyż Nadleśnictwo [...] nie legitymowało się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., a co za tym idzie nie miało przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Kolegium z dnia [...] 2007 r. Postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] 2007 r. dotyczyło interesu prawnego następców prawnych byłego właściciela nieruchomości, która została przejęta na Skarb Państwa, oraz Skarbu Państwa, na rzecz którego przejęcie nastąpiło. Badane orzeczenie nie dotyczyło w dacie jego wydania interesu prawnego Nadleśnictwa [...], a zatem Nadleśnictwo [...] nie mogło zostać uznane za stronę postępowania zakończonego wydaniem wymienionego orzeczenia. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Na podstawie treści tego przepisu Kolegium uznało, że interesy Skarbu Państwa w rozpatrywanej sprawie reprezentuje starosta i dlatego Starosta [...] został poinformowany o wszczęciu postępowania oraz została mu doręczona wydana przez Kolegium decyzja. Kolegium odstąpiło od ustalania obecnego stanu prawnego nieruchomości przejętych omawianym orzeczeniem na rzecz Skarbu Państwa, ponieważ uznało, że orzeczenie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, które wskazywałyby na konieczność wydania decyzji w trybie art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a., a tym samym nie stworzyło możliwości uznania obecnych właścicieli nieruchomości przejętych na Skarb Państwa za strony nadzwyczajnego postępowania przeprowadzonego przez organ administracji. Jedynym bezpośrednim skutkiem prawnym jaki wywołało orzeczenie jest w niniejszym przypadku nabycie własności przez Państwo z równoczesnym pozbawieniem własności dotychczasowego właściciela nieruchomości objętej orzeczeniem. Skutek ten nie należy do nieodwracalnych skutków prawnych, a zatem nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia. Wszelkie późniejsze zdarzenia, takie jak zbycie nieruchomości czy też oddanie w użytkowanie wieczyste, nie należą do bezpośrednich skutków prawnych wywołanych poprzez przedmiotowe orzeczenie. Tym samym obecni właściciele nieruchomości lub też inne podmioty, którym przysługuje do tych nieruchomości inny tytuł prawny nie mogą zostać uznani za strony postępowania zakończonego orzeczeniem z dnia [...] 1954 r. znak: [...] jak i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, gdyż postępowania te nie dotyczyły i nie dotyczą bezpośrednio ich interesu prawnego. Interes prawny tych podmiotów (w niniejszej sprawie jest to Nadleśnictwo [...]) może zostać wykazany dopiero na etapie wzajemnych roszczeń i rozliczeń pomiędzy Skarbem Państwa a byłymi właścicielami nieruchomości przejętych lub ich następcami prawnymi dochodzącymi swych praw w związku ze stwierdzeniem nieważności orzeczeń o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa. Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo[...] złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że w dacie wydania orzeczenia w niniejszej sprawie Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] legitymuje się hipotecznym wpisem własności nieruchomości w księdze wieczystej, czyli faktycznie i formalnie w imieniu Skarbu Państwa jest właścicielem tych nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, zaś nadzór nad Lasami Państwowymi sprawnie minister właściwy ds. środowiska. Nadzór nad gospodarką leśną starosta sprawuje jedynie w lasach nie stanowiących własności Skarbu Państwa. Tym samym mylne jest stanowisko Kolegium przypisujące w tym przypadku kompetencje Starosty jako strony w niniejszej sprawie. W kontekście powołanego przez organ administracji art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawa o lasach jest "odrębną ustawą" i wyłącza starostę jako organ reprezentujący Skarb Państwa w tym konkretnym przypadku. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest osoba lub jednostka organizacyjna, która na podstawie obowiązującego prawa na skutek rozstrzygnięcia sprawy co do istoty może lub powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być obarczona powinnością określonego zachowania. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest więc nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji lub jej następcy prawni, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności. O wszczęciu przedmiotowego postępowania powinni być powiadomieni me tylko adresaci kwestionowanego orzeczenia ale też aktualni właściciele nieruchomości i użytkownicy. Tym samym Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] winno być stroną niniejszego postępowania. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o zmianę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2007 r. i wznowienie postępowania oraz o dopuszczenie Nadleśnictwa do udziału we wznowionym postępowaniu w charakterze strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] v2007 r. znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji podkreślił, że w sprawie stwierdzenia nieważności nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz wyłącznie rozstrzyga się o nieważności albo niezgodności z prawem określonego orzeczenia. Organ administracyjny nie może więc ustalać jaka powinna być prawidłowa treść badanego orzeczenia, a tym samym nie może stwierdzić, które konkretnie nieruchomości powinny się znaleźć w decyzji z dnia [...] 1954 r. znak: [...] Skoro nie jest możliwe ustalenie, które działki były objęte zaskarżonym orzeczeniem (gdyż nie zostały w nim wymienione), to nie można przyjąć, zgodnie z twierdzeniem obecnego wnioskodawcy, że reprezentantem Skarbu Państwa w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] 2007 r. znak: [...] powinny być Lasy Państwowe. Organem reprezentującym Skarb Państwa w niniejszej sprawie jest - stosownie do treści art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami - starosta. Przepis ten ustanawia przedstawicielstwo ustawowe Skarbu Państwa, co oznacza, że wszystkie czynności związane z zakresem gospodarowania nieruchomościami, obejmujące czynności faktyczne i prawne związane z dokonywaniem obrotu i obciążeń, wchodzą w zakres umocowania ustawowego. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Skarb Państwa Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...] w [...]. Strona skarżąca zarzuciła temu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nie wezwanie do udziału w toczącym się postępowaniu w charakterze strony Nadleśnictwa [...] -hipotecznego właściciela części nieruchomości której dotyczy postępowanie, 2. naruszenie art. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach 3. niewłaściwe zastosowanie art. 5 ustawy o lasach, w którym mowa ,że starosta sprawuje nadzór nad gospodarką leśna jedynie w lasach nie stanowiących własności Skarbu Państwa, 4. niewłaściwe zastosowanie art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przypisanie staroście kompetencji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych 5. naruszenie art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono te same argumenty, które strona wskazywała już na wcześniejszym etapie postępowania, a ponadto wskazano, że działanie SKO jako organu kasacyjnego w oparciu o przepis art. 156 k.p.a. nie zwalnia go od właściwego stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w kwestii zawiadamiania właściwych stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym, ani też od stosowania innych ustaw - w tym przypadku ustawy o lasach - i kompetencji organów wynikających z tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. Obecni właściciele nieruchomości oraz inne podmioty, którym przysługuje do niej tytuł prawny nie mogą być uznani za strony postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] 1954 r. oraz postępowania o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia, bowiem postępowania te nie dotyczyły i nie dotyczą bezpośrednio ich interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone we ustawie. Sądowa kontrola wykazała naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Słuszne są zarzuty podniesione w skardze, bowiem zaskarżona decyzja narusza art. 28 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 k.p.a., art. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45 poz. 435 ze zmianami) oraz art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603). Jak słusznie wskazało Kolegium bezpośrednim skutkiem prawnym orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] 1954 r. znak: [...] jest nabycie własności przez Państwo z równoczesnym pozbawieniem własności dotychczasowego właściciela nieruchomości objętej orzeczeniem. Nie ulega wątpliwości, że skutkiem decyzji stwierdzającej nieważność powyższego orzeczenia jest powrotne przejście własności ze Skarbu Państwa na następców prawnych J. i A. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznaje również, że Skarb Państwa jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia, bowiem sprawa ta dotyczy jego interesu prawnego. Spór pomiędzy stroną skarżącą a organem administracji w rzeczywistości dotyczy tego, kto powinien reprezentować Skarb Państwa w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym zmierzającym do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia. Nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały w zarządzie Lasów Państwowych - Nadleśnictwo [...]. Wynika to z treści art. 4 ust. 1 ustawy o lasach i znajduje potwierdzenie w wypisie uproszczonym z rejestru gruntów (k. [...] akt administracyjnych). W dziale drugim księgi wieczystej wpis prawa własności brzmiał: "własność na rzecz Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]". W tym stanie faktycznym prawo własności nieruchomości przysługuje Skarbowi Państwa, natomiast Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] to jedynie zarządca nieruchomości. Jak wynika z art. 4 ust. 3 ustawy o lasach w ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość. "Gospodarowanie nieruchomościami" w rozumieniu powyższego przepisu obejmuje także reprezentowanie Skarbu Państwa w postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości objętych zarządem. Warto też przytoczyć treść art. 32 ust. 1 ustawy o lasach, zgodnie z którym Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. W ocenie Sądu "gospodarowanie" i "reprezentacja" odnoszą się nie tylko do czynności cywilnoprawnych, ale również do udziału w postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości objętych zarządem. Takie stanowisko znajduje również potwierdzenie w art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym "z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej". Przepis ten wprowadza domniemanie kompetencyjne na rzecz starosty, jednakże zastrzega, że przepisy szczególne mogą przekazywać kompetencje do zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa innym podmiotom. Cytowany art. 4 ustawy o lasach stanowi właśnie "wyjątek wynikający z odrębnej ustawy". Istotny jest również art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach, wedle którego starosta sprawuje nadzór nad gospodarką leśną wyłącznie w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa. Jak wynika z powyższego rację w niniejszej sprawie ma skarżący, ponieważ to on - a nie Starosta [...] - był uprawniony do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] 1954 r. znak: [...] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w miejscowości [...], powiat [...] stanowiącej w dacie przejęcia własność J. i A. W. Natomiast stanowisko organu administracji opiera się na błędnej interpretacji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z całkowitym pominięciem ustawy o lasach. Z powyższych względów zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2007 r. podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 400 zł składa się wniesiony przez skarżącego wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1384 ze zmianami).