II SA/Ol 157/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2008 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej odmawiająca przyznania M. Ś. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Z przekazanych Sądowi administracyjnych akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia "[...]" M. Ś. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w "[...]" o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Do wniosku załączył wypis z aktu notarialnego potwierdzający nabycie w marcu 2003r. lokalu mieszkalnego w "[...]". Decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w "[...]", działając na podstawie art. 92 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 96, poz. 667) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 241, poz. 2034 i poz. 2035), odmówił przyznania M. Ś. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Uzasadniając orzeczenie wskazał, iż w związku z faktem, że mieszkanie zostało nabyte w marcu 2003r. i nie było przeszkód do złożenia wniosku o pomoc finansową bezpośrednio po jego nabyciu, roszczenie o pomoc finansową należy uznać za przedawnione, bowiem 3 letni termin przedawnienia upłynął, zgodnie z art. 92 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, po 7 miesięcznym okresie od daty gdy złożenie wniosku stało się możliwe. Odwołanie od tej decyzji wniósł M. Ś. żądając jej zmiany i przyznania pomocy finansowej. Uzasadniając odwołanie podniósł, iż uprawnienie do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego zawarte jest w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej w autonomicznym rozdziale regulującym sprawy zakwaterowania strażaków. Nie może mieć zatem w zakresie przyznania pomocy możliwość zastosowania normy art. 92, bowiem ze względu na usytuowanie powyższego przepisu w rozdziale "uposażenia i inne świadczenia pieniężne strażaków" może on obejmować swoją regulacją tylko tą tematykę, która została ujęta w tym rozdziale. Wskazał, że żaden z przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w rozdziale odnoszącym się do zakwaterowania strażaków, jak też przepisy rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej nie zakreśliły terminu zawitego, którego przekroczenie powoduje nieważność dokonanej czynności prawnej, a tym samym przedawnienie roszczenia o pomoc finansową. Podniósł również, iż brak jest wyjaśnienia ze strony organu I instancji na jakiej podstawie uznał on, iż ustawowe uprawnienie do ubiegania się o pomoc finansową na uzyskanie lokalu jest roszczeniem, czyli instytucją prawa cywilnego. Nadto zarzucił organowi, iż w sposób niewłaściwy dokonał procesu interpretacyjnego przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, bowiem zastosował normę prawną, która nie reguluje problematyki objętej wnioskiem. Po rozpatrzeniu odwołania M. Ś., Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", orzekł utrzymać zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazał art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm, dalej jako: k.p.a.). W motywach uzasadnienia wskazał, że świadczenia pieniężne przyznawane funkcjonariuszom Państwowej Straży Pożarnej na uzyskanie lokalu mieszkalnego są należnościami, do których ma zastosowanie art. 92 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W świetle powyższego wniosek skarżącego, jako przedawniony, nie mógł być pozytywnie rozpoznany. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. Ś. żądając jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyrażające się bezkrytycznym zastosowaniem niewłaściwej normy prawnej, nie odniesieniem się przez organ do zarzutów odwołania, a także brakiem merytorycznego uzasadnienia decyzji. W uzasadnieniu skargi przytoczył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazał ponadto, iż prawo do ubiegania się o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie jest ograniczone limitem czasowym i nie ulega w związku z tym przedawnieniu. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację prawną zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazał również, iż świadczenie, którego domaga się skarżący mieści się zarówno w kategorii "innych świadczeń", jak i "należności pieniężnych" w rozumieniu art. 92 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Dodał, iż w dacie złożenia wniosku skarżący nie spełniał warunku do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, bowiem posiadał on już lokal mieszkalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dale jako: p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie omawianej sprawy wskazać należy, że ustawa o Państwowej Straży Pożarnej w rozdziale 8 zatytułowanym "mieszkania strażaków w służbie państwowej" reguluje zasady pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych strażaków w służbie państwowej. Zgodnie z art. 74 ust. 1 tej ustawy strażakowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Drugą z przewidzianych w ustawie form pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariuszy straży pożarnej jest, zgodnie z art. 80 ust. 1 cytowanej ustawy, pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, która będzie przysługiwała funkcjonariuszowi w razie niezrealizowania pomocy w pierwszej z wymienionych form, tj. w formie przydziału odpowiedniego lokalu. Tak więc prawo strażaka do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe jest wyraźnie związane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej funkcjonariusza w sposób przewidziany w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej. Tak rozumianemu uprawnieniu strażaka odpowiadają określone obowiązki organów straży pożarnej w zakresie zaspokojenia tego uprawnienia. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się wyłącznie do kwestii przedawnienia roszczenia o przyznanie pomocy finansowej. Organy administracji obydwu instancji podnoszą, że mieszkanie zostało nabyte przez funkcjonariusza w 2003r., zatem złożenie przez niego wniosku (wystąpienie z roszczeniem) o przyznanie pomocy w 2007r. należy uznać za przedawnione bowiem upłynął, określony w art. 92 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, 3 letni okres przedawnienia liczony od daty gdy złożenie wniosku stało się możliwe. Z kolei skarżący wywodzi, iż powołana norma prawa nie ma zastosowania w jego sprawie. Przede wszystkim wskazać należy, że przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie przewidują żadnego terminu na wniesienie wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Regulujący kwestię przyznania pomocy art. 80 ust. 1 omawianej ustawy stanowił w dacie podjęcia zaskarżonego aktu, że: "strażakowi mianowanemu na stałe, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, zwana dalej "pomocą finansową", z zastrzeżeniem ust. 5, chyba że strażak nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej". Z kolei ustęp 2 cytowanego artykułu stanowił, że: "pomoc finansową przyznaje się raz w okresie całej służby, na wniosek strażaka". Powyższe dowodzi, iż wystąpienie z wnioskiem o przyznanie pomocy może nastąpić w dowolnym momencie, zarówno jeszcze przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego, jak też po dokonaniu tej czynności. Błędnym zatem było przyjęcie przez organy administracji, że złożenie wniosku nastąpiło po terminie, bowiem przepisy prawa takiego terminu nie przewidują. Mając na względzie powyżej przedstawioną argumentację przyjąć należy, że wniosek został złożony w należytym terminie. Zasadny jest zatem zarzut skargi stanowiący, że żaden z przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w rozdziale odnoszącym się do zakwaterowania strażaków, jak też przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie zakreśliły terminu zawitego, którego przekroczenie powoduje przedawnienie roszczenia o pomoc finansową. Ponadto, dokonując analizy powyżej cytowanego przepisu art. 80 ust. 1 nie można ograniczyć się wyłącznie do jego wykładni gramatycznej. Przede wszystkim należy mieć na względzie jego wykładnię celowościową pozwalającą traktować określenie "na uzyskanie lokalu" jako cel na jaki pomoc ta jest przeznaczona. Skoro więc przepisy prawa materialnego nie limitują czasu przyznania pomocy, to roszczenie o uzyskanie pomocy finansowej może być dochodzone przez funkcjonariusza w każdym czasie. Wbrew twierdzeniom organów administracji w niniejszej sprawie nie ma znaczenia okoliczność, iż wniosek o przyznanie pomocy finansowej został złożony w 2007r. Istotne jest natomiast to, w świetle art. 80 ust. 1 i 2, czy skarżący skorzystał już w okresie służby z pomocy finansowej oraz czy istniały przesłanki wykluczające przyznanie lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej - art. 81 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Jedynie powyższe kryteria winny być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie pomocy. Jednakże najważniejszą kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie, czy świadczenia pieniężne przyznawane funkcjonariuszom Państwowej Straży Pożarnej na uzyskanie lokalu mieszkalnego są należnościami, do których ma zastosowanie art. 92 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie jest do zaakceptowania wyrażony w kwestionowanych orzeczeniach organów administracji pogląd, że roszczenie o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej ulega przedawnieniu z upływem terminu, o którym mowa w art. 92 wskazanej ustawy. Ten termin przedawnienia, przewidziany w rozdziale 9 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej dotyczy wyłącznie roszczeń z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych, to jest świadczeń przewidzianych w tym rozdziale. Nie ma on natomiast zastosowania do realizacji przewidzianych w rozdziale 8 uprawnień strażaków do pomocy w zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Zasadne są zatem wywody skargi, iż ze względu na usytuowanie powyższego przepisu w rozdziale "uposażenia i inne świadczenia pieniężne strażaków" może on obejmować swoją regulacją tylko tą tematykę, która została ujęta w tym rozdziale. Podsumowując rozważania – organy administracyjne tj. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej i Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wadliwie uznały, iż ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normą art. 92 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Z tego powodu zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ja decyzja organu I instancji naruszyły prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też zostały przez sąd uchylone. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracyjne powinny wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Z kolei ponowna analiza wniosku o przyznanie pomocy winna być przeprowadzona z uwzględnieniem m.in. takich okoliczności, jak: aktualne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza, zgodność powierzchni posiadanego lokalu z przysługującą powierzchnią mieszkalną z tytułu norm, wcześniejsze skorzystanie w okresie służby z pomocy finansowej. Reasumując, błędna wykładnia prawa materialnego powoduje, że zaskarżone decyzje nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Z tych też względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. ----------------------- 6