II SA/Ol 216/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zamiaru utworzenia Zespołu Szkół oddala skargę Rada Miejska w "[...]" w dniu "[...]" podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie zamiaru utworzenia z dniem 1 września 2008r. zespołu szkół w "[...]", jako podstawę wskazując art. 5 ust. 2 pkt 1, art. 5, art. 62 ust. 1, 2, 5b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W skład zespołu szkół wchodzić będą: Szkoła Podstawowa w "[...]", Publiczne Gimnazjum w "[...]" i Przedszkole Samorządowe w "[...]". W dniu 21 marca 2008r. Wojewoda z powołaniem się na art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o.s.g., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]", Nr "[...]", w sprawie zamiaru utworzenia z dniem 1 września 2008r. Zespołu Szkół w "[...]". Uzasadniając skargę wskazał, iż zaskarżona uchwała została podjęta bez uzyskania wymaganej art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) opinii odpowiednich władz statutowych związku zawodowego nt. założeń albo projektu przedmiotowej uchwały, co powoduje jej niezgodność z prawem. Art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych stanowi bowiem, jak podał, że organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Zatem przepis cytowanego artykułu ustawy o związkach zawodowych nakłada na radę obowiązek zasięgnięcia opinii, jak też wskazuje zakres regulacji, które wymagają opiniowania. Nadto, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2007r. (sygn. akt I OSK 1282/07) wskazał, że o zadaniach związków zawodowych w świetle przepisów ustawy o związkach zawodowych należy mówić, gdy chodzi m.in. o reprezentację i obronę praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, obronę ich interesów materialnych, moralnych, zbiorowych i indywidualnych, tworzenie korzystnych warunków pracy. Ponadto NSA stanął na stanowisku, że proces likwidacji jest całością, na którą składają się uchwały o zamiarze likwidacji oraz o likwidacji. Przekształcenie placówki oświatowej wpływa niewątpliwie na sytuację jej pracowników, co wymaga zaopiniowania przez związki zawodowe. Wskazał, iż Rada Miejska w "[...]" podjęła działania zmierzające do utworzenia zespołu szkół, w którego skład miałaby wchodzić szkoła podstawowa, gimnazjum oraz przedszkole samorządowe. Ustawodawca w art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty nakazuje w takim przypadku odpowiednie stosowanie regulacji określającej procedurę likwidacji szkoły. Powyższe, w świetle przytoczonego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznacza, że koniecznym jest również uzyskanie opinii związków zawodowych przed podjęciem uchwały w sprawie zamiaru utworzenia zespołu szkół. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w "[...]" wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podała, iż wbrew zarzutom skargi organ przed podjęciem uchwały o zamiarze połączenia placówek oświatowych w zespół nie był zobowiązany dokonywać konsultacji związkowej w oparciu o przepis art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Połączenie placówek w zespół w żaden sposób nie wpłynie bowiem na sytuację zatrudnionych tam pracowników, co zapewnia im regulacja ustawowa, stanowiąca jednocześnie podstawę prawną dokonanego połączenia, a także akt założycielski tworzonego zespołu, poddany zgodnie z przepisami ustawy o systemie oświaty opinii rad pedagogicznych wszystkich łączonych placówek. Zatem powołanie zespołu w niczym nie zmieni sytuacji pracowników bowiem staną się oni automatycznie pracownikami tworzonego zespołu. Nadto podniosła, iż kwestionowany akt nie wymagał konsultacji związkowej ze względu na swój indywidualny, wewnętrzny charakter. Obowiązek konsultacji projektów uchwał z odpowiednimi władzami statutowymi związków zawodowych dotyczy bowiem aktów powszechnie obowiązujących, posiadających charakter generalny – aktów prawa miejscowego. Do takich aktów nie można zaliczyć zaskarżonej uchwały, będącej wewnętrznym aktem organizacyjnym o charakterze indywidualnym, którego adresatami są wyłącznie placówki, jako jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Zasadę tę w odniesieniu do samorządu terytorialnego konkretyzuje art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Przeprowadzona w tymże zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały – w omawianej sprawie uchwała Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]", Nr "[...]", wpłynęła do organu nadzoru w dniu 7 stycznia 2008r. - w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 wskazanej ustawy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. Po upływie tego terminu organ ten traci bowiem kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy i w myśl art. 93 ust. 1 ustawy o.s.g., chcąc doprowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Rada Miejska w "[...]" jest władna powołać na zasadzie art. 62 ustawy o systemie oświaty Zespół Szkół w "[...]". Zgodnie z przywołanym przepisem organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki, może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich, poszczególnych szkół lub placówek o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58 ustawy, z tym, że akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne. Łączenie różnych placówek w zespół ma głównie uzasadnienie ekonomiczne. Ponadto w grę wchodzić mogą także racje merytoryczne - łatwiejsze staje się zapewnienie możliwości korzystania z bazy dydaktycznej, a także zapewnienie kadry pedagogicznej. Organ prowadzący szkołę może skorzystać z tej możliwości, ustawa jednak nie nakazuje tworzenia zespołów, inicjatywa w tej sprawie należy wyłącznie do organu prowadzącego. Uchwałę w sprawie utworzenia zespołu szkół, dla których organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego podejmuje jej organ stanowiący (art. 5 c pkt 1 ustawy). Zarówno "podpisanie" aktu założycielskiego, jak i nadanie statutu nowo zakładanej szkole lub placówce ekonomicznej należy w jednostkach samorządu terytorialnego do kompetencji organu stanowiącego - w omawianej sprawie do rady miejskiej. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych uchwała o zamiarze utworzenia zespołu szkół należy do kategorii aktów prawnych wymagających wcześniejszego zaopiniowania przez reprezentatywną organizację związkową. Ustęp 2 powołanego artykułu, w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowił, że: "organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia". Rozstrzygające znaczenie dla wykładni omawianego przepisu, jak też dla oceny prawidłowości postępowania Rady Miejskiej w "[...]", ma zrozumienie zawartego w ust. 2 pojęcia "akt prawny", co pozwoli ustalić czy uchwała o zamiarze utworzenia zespołu szkół może być zakwalifikowana do grupy aktów prawnych czy też nie. Ustawodawca na gruncie obowiązujących przepisów nie określa bezpośrednio co należy rozumieć poprzez "akt prawny". Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dn. 30.11.2003r., sygn. akt 3 II SA/Wr 1100/03, niepubl.), że za akt prawny można uznać akt o charakterze generalnym, nie indywidualnym. Dlatego też o tym czy uchwała o zamiarze utworzenia zespołu szkół ma charakter generalny, czy też indywidualny powinien decydować krąg podmiotów zainteresowanych jej funkcjonowaniem. Jeżeli jest to krąg bliżej nie określony to taka uchwała ma charakter generalny, powszechnie obowiązujący na danym terenie, przy czym - jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę - posiadać będzie status przepisu prawa miejscowego. Natomiast jeżeli krąg podmiotów zainteresowanych utworzeniem zespołu szkół nie będzie wykraczał poza ramy struktur organizacyjnych danej gminy, będzie dotyczył tylko określonej grupy mieszkańców gminy, to taki akt będzie mógł być zakwalifikowany do grupy aktów organizacyjnych, nie posiadających waloru przepisu powszechnie obowiązującego, generalnego. W omawianej sprawie nie budzi wątpliwości, iż zaskarżona uchwała zakreśla krąg osób zainteresowanych jej funkcjonowaniem wyłącznie do grona pedagogicznego i pozostałych pracowników placówek oświatowych objętych zamiarem połączenia w zespół. Ma ona zatem charakter aktu indywidualnego, bowiem rodzi skutki wyłącznie dla pracowników zespołu szkół, a nie dla osób korzystających ze szkoły czy przedszkola. Trafne jest zatem zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko organu, iż kwestionowana uchwała jako wewnętrzny akt organizacyjny, którego adresatami są wyłącznie placówki, jako jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu akt, nie jest aktem o charakterze generalnym. Skoro więc kwestionowana uchwała jest aktem indywidualnym, to nie podlega konsultacji związkowej, bowiem nie jest aktem prawnym w rozumieniu przepisu art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Taki też pogląd w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2005r., sygn. akt II OSK 333/05 (publik. LEX nr 228249) wyraził Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że: "pojęcie aktu prawnego użyte w przepisie art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych oznacza akt o charakterze generalnym, a nie indywidualnym". Także w wyroku z dnia 7 grudnia 2005r. Naczelny Sąd Administracyjny zajmował się problemem konsultacji ze związkami zawodowymi uchwały rady gminy o likwidacji zakładu budżetowego (sygn. akt II OSK 332/05). Sąd ten stwierdził, że: "uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem organizacyjnym oraz, że nie cała działalność uchwałodawcza gminy jest objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, obowiązek ten nie obejmuje spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych". Swoje stanowisko Sąd szeroko i szczegółowo uzasadnił i powtarzanie tych argumentów jest tu zbyteczne. Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni te poglądy akceptuje. Wskazać ponadto należy, iż ratio legis przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych sprowadza się do tego aby stosowne organizacje związkowe mogły bronić zbiorowych interesów pracowniczych. Te bowiem ustawodawca wyraźnie różnicuje w stosunku do interesów indywidualnych, dla obrony których przewiduje inne szczególne formy obrony, np. art. 29 ustawy o związkach zawodowych. Odnosząc się natomiast do powołanego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2007r. (sygn. akt I OSK 1282/07), w którym to uznano, że uchwała rady miasta o zamiarze likwidacji placówki kulturalno oświatowej mieści się w pojęciu aktu prawnego, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, podlegającego obowiązkowi zasięgnięcia opinii związków zawodowych, to pogląd ten jako jednostkowy nie zasługuje na jego podzielenie. Sąd w tymże wyroku kontrolując wyrok sądu I instancji, który to przyjął, że uchwała o zamiarze likwidacji placówki kulturalno oświatowej jest aktem indywidualnym a nie generalnym, arbitralnie, nie podając żadnej argumentacji przyjął, że uchwała taka jest aktem prawnym (więc i generalnym) w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, wbrew wcześniejszemu, innemu stanowisku prezentowanemu w cytowanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego popartych szeroką argumentacją. Podsumowując rozważania, skoro zaskarżona uchwała zawiera normy rodzące skutki wyłącznie dla pracowników placówek oświatowych oznacza to, że jest aktem prawnym indywidualnym, nie posiadającym charakteru aktu prawa miejscowego. Wobec powyższego Wojewoda dokonał błędnej wykładni prawa przyjmując, że Rada Miejska w "[...]" była zobowiązana dokonać konsultacji związkowej w oparciu o przepis art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. W tym stanie rzeczy skarga nie mogła zostać przez Sąd uwzględniona. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 6