VII SA/Wa 591/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. M. od decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] Starosty O. uchylającej własne postanowienie Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. o wznowieniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. K. w O., jednocześnie odmawiającej wznowienia na wniosek S. M. z dnia [...] czerwca 2004 r. postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2004 r. – utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] listopada 2007 r. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: W postępowaniu zwykłym Starosta O. decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., Nr [...] udzielił K. B. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, polegającą na przeznaczenie parteru budynku na cele baru-restauracji. W dniu [...] czerwca 2004 r. S. M. złożył pismo, które przez organ zostało potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o zmianie sposobu użytkowania, jako że nie brał w nim udziału. W piśmie tym wnioskodawca podniósł, że jest bezpośrednim sąsiadem właściciela budynku i nie wyraża zgody na funkcjonowanie restauracji, która spowodowała znaczne pogorszenie warunków korzystania z jego budynku. Starosta O. postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...] wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przedmiotowa inwestycja nie jest uciążliwa dla terenów sąsiednich, a tym samym jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zezwalającym na lokalizację obiektów o funkcji usługowej o uciążliwości nie wykraczającej poza własną działkę budowlaną. Ponadto organ stwierdził, że wnioskodawca nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania S. M., decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że odmowa uchylenia decyzji, z powodu tego, że wnioskodawcy (sąsiadowi właściciela budynku) nie przysługują prawa strony, pozostaje w sprzeczności z wcześniej wydanym przez organ I instancji postanowieniem o wznowieniu postępowania, na podstawie tego, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2007 r. wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 502/07 oddalił skargę K. B. na decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta O. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] uchylił własne postanowienie z dnia [...] lutego 2006 r. wznawiające postępowanie na żądanie strony w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania. Po rozpatrzeniu odwołania S. M. Wojewoda [...] wydał zaskarżoną obecnie decyzję z dnia [...] lutego 2008r., znak [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może żądać tylko strona, a w przedmiotowej sprawie wniosek taki złożył podmiot nie będący stroną w sprawie, wobec powyższego organ I instancji orzekł prawidłowo. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. M. domagając się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji i uznania go za stronę postępowania. Zarzucił naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak zastosowania się organu do orzeczenia Sądu i wynikających z niego wskazań. Nadto naruszenie art. 7, 9, 11, 79 § 2 k.p.a., i wydanie decyzji bez uzasadnienia, sprawdzenia okoliczności faktycznych i prawnych, art. 107 k.p.a., przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, art. 71 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na braku uznania za stronę postępowania. Zdaniem skarżącego jest on stroną postępowania co potwierdziły prawomocne decyzje jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2007 r. W skardze podniesiono, że nieruchomość K. B. oddziałuje na nieruchomość skarżącego np. poprzez wyziewy z restauracyjnej kuchni, czy też hałas samochodów i gości oraz inne immisje określone w art. 144 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennych powodów niż w niej wskazane. Zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji można postawić zarzut naruszenia prawa, który skutkować musiał jej uchyleniem. Przede wszystkim wskazać trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Tryb ten dotyczy kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Podstawy wznowienia postępowania wymienione są w art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. zważywszy na fakt, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej już decyzją jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy. Z uwagi na fakt, iż postępowanie to stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, instytucja wznowienia postępowania może być stosowana tylko w ściśle określonych przypadkach, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. Korzystanie z prawem przewidzianych możliwości wzruszenia decyzji ostatecznych powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych. Skarżący w niniejszej sprawie powołał jako przesłankę wznowienia postępowania fakt niebrania w nim udziału bez własnej winy, a więc art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Oceny czy osoba wnosząca o wznowienie postępowania na podstawie przesłanki z pkt 4 art. 145 § 1 k.p.a., a więc czy jest stroną organ powinien dokonać na podstawie art. 28 k.p.a. Osobą, która ma legitymację procesową w rozumieniu, art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego, materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się, zatem do ustalenia związku o charakterze materialno – prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegająca na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skarżący w dniu 8 czerwca 2004 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisaną wyżej decyzją Starosty O. w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej. W tych okolicznościach należało wznowić postępowanie i dopiero we wznowionym postępowaniu przeprowadzić postępowanie mające na celu zbadanie czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony i wówczas rozważyć jaki wpływ na postępowanie miało jego pominięcie i stosownie do dokonanych ustaleń orzec, czy jest stroną. Wtedy dopiero możliwa byłaby ewentualna odmowa uchylenia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, co do którego złożono wniosek o wznowienie. Organ może odmówić wznowienia postępowania z powodu tego, że podmiot wnoszący o to nie jest stroną, wyjątkowo, jedynie wtedy gdy jest to oczywiste. W pozostałych przypadkach, gdy istnieje możliwość albo prawdopodobieństwo, że wnioskodawca może mieć przymiot strony, niezbędne jest wznowienie postępowania i przeprowadzenie postępowania na tę okoliczność, ponieważ organ nie ma prawa przeprowadzać żadnych dowodów bez formalnego wszczęcia postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego z samego faktu wznowienia postępowania nie wynika jeszcze, że wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony. Albowiem zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ po przeprowadzeniu postępowania, gdy stwierdzi brak podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 §1 lub art. 145 a k.p.a. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej. Tak więc na mocy tego przepisu gdy organ stwierdzi brak przymiotu strony to odmawia uchylenia decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego uznania skarżącego za stronę postępowania i niezastosowania się organu do orzeczenia Sądu i wynikających z niego wskazań należy stwierdzić co następuje. Sąd rozstrzygną sprawę o sygnaturze akt VII SA/Wa 502/07 wyrokiem z dnia 22 czerwca 2007 r. oddalił skargę K. B. na decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. W tej sprawie nie został złożony wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku, w związku z czym takowe nie zostało sporządzone. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jednakże w przedmiotowej sprawie w związku z brakiem pisemnych motywów orzeczenia, nie można mówić o jakimkolwiek związaniu poglądem prawnym, gdyż nie został on przez skład orzekający sformułowany. Mając powyższe na uwadze organy nie miały żadnych wskazówek co do prowadzenia postępowania, a Sąd swoim wyrokiem potwierdził jedynie konieczność powtórzenia postępowania w całości. Dlatego wbrew twierdzeniom skargi nie można postawić zaskarżonej decyzji zarzutu niezastosowania się do orzeczenia Sądu. Podobnie nie sposób wyciągnąć wniosków, że Sąd uznał S. M. za stronę. Wyrok w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 502/07 oznacza jedynie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. uchylająca decyzję Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2006 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, została uznana przez Sąd za prawidłową, a rozpoznawanie sprawy wróciło do punktu wyjścia. W tych okolicznościach konieczne było uchylenie zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji. Ponadto decyzja organu I instancji została uchylona również dlatego, że Starosta O. uchylił własne postanowienie o wznowieniu postępowania nie dysponując podstawą prawną do takiego orzeczenia. Obecnie w związku z niniejszym orzeczeniem Sądu sprawa trafi ponownie do Starosty O. celem rozpoznania, przy czym organ musi teraz uwzględnić, że w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...] wznawiające postępowanie. Postanowienie to nie przesądza jednak o tym, że skarżącemu przyznano ostatecznie przymiot strony. Przy wydawaniu ponownej decyzji w postępowaniu wznowieniowym Starosta rozpoznając sprawę zastosuje się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu tego orzeczenia a zwłaszcza oceni przymiot strony wnioskodawcy. Od tego zależeć będzie dalsze rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie w pkt II wyroku oparto na przepisie art. 152 cytowanej ustawy.