II SA/Gl 123/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska ( del.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik [...] S. A. zgłosił Prezydentowi Miasta K. zamiar zainstalowania urządzenia reklamowego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. Do zgłoszenia dołączył wykonany przez uprawnionego projektanta projekt budowlany, w myśl którego projektowany tzw. baner reklamowy zamocowany miałby zostać na elewacji budynku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust.5 i 7 pkt 1, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.), Prezydent Miasta K. wniósł sprzeciw wobec zamiaru zamontowania konstrukcji z reklamą wielkoformatową na budynku – hali przemysłowej. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ze względu na duże gabaryty reklamy jej realizacja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Z powyższych względów projekt konstrukcji reklamy oraz nadzór nad jej montażem powinny być wykonywane przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, czego nie gwarantuje procedura zgłoszenia. Konieczna jest w pierwszym rzędzie ocena stanu technicznego obiektu pod kątem wytrzymałości do przenoszenia tego typu obciążeń (parcie wiatru na bardzo dużą powierzchnię), zaprojektowanie odpowiedniego sposobu montażu urządzenia reklamowego oraz nadzór nad poszczególnymi etapami prac montażowych. Wszystkie powyższe czynności powinny być wykonane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, co gwarantuje tylko procedura obejmująca zatwierdzenie projektu budowlanego, wydanie pozwolenia na budowę oraz nadzór nad robotami, udokumentowany w dzienniku budowy. Od wydanej przez organ I instancji decyzji pełnomocnik Spółki złożył obszerne odwołanie zarzucając otrzymanej decyzji rażące naruszenie art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art.107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego organ administracji może nałożyć, w drodze decyzji wnoszącej sprzeciw, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zaś stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Mając powyższe na uwadze zdaniem pełnomocnika organ administracji w żaden sposób nie wykazał, iż wykonanie objętego zgłoszeniem urządzenia reklamowego może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Przedmiotowe urządzenie ma bowiem zostać wykonane w oparciu o projekt przygotowany przez osobę posiadającą odpowiednią wiedzę fachową oraz niezbędne kwalifikacje zawodowe, co w sposób nie budzący wątpliwości uzasadnia przekonanie, iż jego zainstalowanie nie spowoduje żadnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Organ administracji uzasadnił wydanie przedmiotowej decyzji znacznymi rozmiarami urządzenia reklamowego nie wykazując w żaden sposób, iż wskazane powyżej okoliczności mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zdaniem pełnomocnika sam rozmiar konstrukcji nie przesądza jeszcze o tym, iż może ona spowodować jakiekolwiek zagrożenie, a organ administracji nie może wydawać arbitralnych, nie popartych dowodami rozstrzygnięć. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż przywołane w odwołaniu argumenty nie mogą zostać uwzględnione. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, może bowiem w trybie art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli inwestycja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Organ odwoławczy podzielił w tej mierze stanowisko organu l instancji, że ze względu na zaproponowany przez inwestora tryb realizacji przy znacznych rozmiarach przedmiotowej reklamy, jej usytuowaniu oraz sposobie montażu, taka sytuacja może zaistnieć. Wobec powyższego jedyną drogą umożliwiającą nadzór nad prawidłową i zgodną z przedłożonym projektem budowlanym realizacją ww. montażu ze skutkiem prawnym jest tryb uzyskania pozwolenia na budowę. Tryb zgłoszeniowy nie zapewnia bowiem organowi takiej możliwości, a dobra wola inwestora nie może stanowić gwarancji właściwego wykonania przedsięwzięcia. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik Spółki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc, iż zaskarżona decyzja, a także decyzja pierwszoinstancyjna, wydane zostały z naruszeniem treści art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, 15 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, iż organ administracji II instancji błędnie przyjął, że wykonanie prac zgłoszonych przez inwestora wymagać powinno uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ może wprawdzie nałożyć w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia jednak organ zobowiązany jest wówczas do wykazania, iż realizacja przedmiotowej inwestycji może spowodować wskazane wyżej zagrożenia. Orzekające w sprawie organy nie uczyniły tego jednak, ograniczając się do wskazania, że wniesienie sprzeciwu jest uzasadnione znacznymi rozmiarami reklamy, jej usytuowaniem oraz sposobem montażu i posadowienia. W ocenie Skarżącej takie wyjaśnienia nie czynią zadość wymogom ustawowym. Nie wskazano także, na czym takie zagrożenie mogłoby polegać. Zgodnie z dyrektywami zawartymi w treści art. 107 § 3 k.p.a. organ administracji obowiązany jest przedstawić dowody na poparcie swoich twierdzeń. Decyzja administracyjna jest bowiem aktem związanym i nie może nosić znamion arbitralności. Organ administracji powinien więc wyjaśnić motywy swojego rozstrzygnięcia, a tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia również, zdaniem skarżącej, wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Pełnomocnik Spółki wskazał też, iż organ administracji poświęcił znaczną część uzasadnienia przedmiotowej decyzji na wykazanie, że tryb zgłoszeniowy nie przewiduje ustanowienia osób odpowiedzialnych za realizację inwestycji, a właściwy nadzór nad wykonywanymi pracami jest możliwy jedynie w przypadku uzyskania pozwolenia na budowę. Sam fakt braku urzędowego nadzoru nad realizacją inwestycji nie może jednak uzasadniać wniesienia sprzeciwu, przyjęcie takiej argumentacji prowadziłoby bowiem, w ocenie pełnomocnika, do zakwestionowania samej zasady dopuszczającej realizację inwestycji w trybie zgłoszeniowym. Zdaniem pełnomocnika, rozstrzygnięcie organu II instancji zostało nadto wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Organ II instancji ograniczył się tylko do przeprowadzenia kontroli w zakresie decyzji wydanej przez organ l instancji, a tym samym naruszył zasady prawdy obiektywnej i dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż winien ponownie w całości rozpoznać sprawę i dopiero wówczas na podstawie poczynionych ustaleń wydać prawidłowe rozstrzygnięcie. Organ administracji dokonał błędnej analizy stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, ponadto ograniczył się w zasadzie jedynie do powtórzenia argumentacji zawartej w decyzji organu l instancji, nie wyjaśniając przesłanek uzasadniających treść przedmiotowego rozstrzygnięcia, nie ustosunkował się też do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie trybu zgłoszeniowego, instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Bezspornym jest zatem, iż projektowane przez skarżącą Spółkę przedsięwzięcie co do zasady nie wymagało pozwolenia na budowę lecz jedynie zgłoszenia właściwemu organowi, projektowana wielkoformatowa reklama z uwagi na jej umocowanie na budynku niewątpliwie nie stanowi bowiem budowy lecz polegające na instalowaniu na obiekcie roboty budowlane wymienione w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga jednak, iż zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poprzez dokonanie zgłoszenia co do zamierzeń wymienionych w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego nie ma charakteru bezwzględnego. W postępowaniu zgłoszeniowym organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje bowiem analizy zgłoszenia i dołączonych do niego dokumentów, a następnie, w zależności od wyników tej analizy bądź przyjmuje je milcząco, uznając, że zgłoszenie wraz z załączonymi dokumentami odpowiada prawu, bądź też nakłada obowiązek uzupełnienia zgłoszenia względnie wnosi sprzeciw. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 ustawy właściwy organ obligatoryjnie wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy bądź gdy zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. W myśl natomiast ust. 7 przywołanego artykułu pomimo, iż projektowane przedsięwzięcie wymaga jedynie trybu zgłoszeniowego właściwy organ może w drodze decyzji wnieść sprzeciw wobec dokonanego zgłoszenia oraz nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Organ dysponuje tym samym instrumentem umożliwiającym powrót w konkretnym przypadku do zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 ustawy. Uprawnienie to ma charakter uznaniowy i wymaga uzasadnienia przez organ, iż zaistniały przesłanki dające podstawy do zastosowania art. 30 ust. 7 ustawy. Nakładając w drodze decyzji na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę organ nie ma jednak obowiązku wykazania, że zamierzone roboty spowodują naruszenie wymienionych w tym przepisie dóbr, ale jedynie, że takie zagrożenie mogą spowodować. Chodzi więc o stan potencjalnego zagrożenia, któremu organ mając na uwadze roboty objęte zgłoszeniem, ma obowiązek zapobiec. Przez zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia rozumieć należy bowiem taką sytuację, w której zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych nie zapewniałoby dostatecznej kontroli ich wykonywania przez organ, a przy tym zachodzi obawa o zagrożenie życia lub zdrowia ludzi bądź zagrożenie mienia – por. J. Dessoulavy-Śliwiński /w:/ T. Asman, J. Dessoulavy-Śliwiński, E. Janiszewska-Kuropatwa, Z. Niewiadomski, A. Plucińska-Filipowicz: Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 377-378. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, organ ten w oparciu o przedłożony wraz ze zgłoszeniem projekt budowlany doszedł do wniosku, iż zamierzone roboty budowlane mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa lub mienia. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki stanowisko takie zostało zdaniem Sądu należycie umotywowane. W szczególności podzielić należy pogląd, że instalacja nośnika reklamowego na konstrukcji stalowej o tak dużych gabarytach może spowodować zagrożenia, o których mowa w art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Jak bowiem wynika z dołączonego do zgłoszenia projektu budowlanego baner reklamowy będzie wprawdzie wykonany z folii winylowej jednak na całym obwodzie umieszczone zostaną kieszenie zakładkowe o szerokości 10 cm, w które wprowadzone zostaną, w sposób oczywisty zwiększające jego wagę, płaskowniki stalowe. Projektowane rozmiary konstrukcji wynosić mają 15,00m x 11,10m. Oczywistym jest zatem, iż umieszczenie urządzenia reklamowego o tak znacznych rozmiarach i metalowym obramowaniu może, w razie jego odczepienia od ściany budynku, powodować zarówno dla ludzi jak i mienia ryzyka, o których mowa w przywołanym wyżej przepisie. Zdaniem Składu Orzekającego słusznie zatem organ I instancji zauważył, że w pierwszym rzędzie konieczna jest ocena stanu technicznego obiektu pod kątem wytrzymałości przenoszenia tego typu obciążeń. Z uwagi na powyższe organ był uprawniony do uznania, że realizacja tego typu przedsięwzięcia wymaga zatwierdzenia projektu budowlanego i właściwego nadzoru nad jego realizacją. Nie sposób bowiem zaprzeczyć twierdzeniu, że zarówno kontrola prawidłowości projektu budowlanego, jak i właściwy nadzór nad jego realizacją gwarantuje jedynie procedura uzyskania pozwolenia na budowę. W tym zakresie Sąd nie podziela zarzutu skarżącej o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 107 § 3 k.p.a., gdyż decyzja zawiera wystarczające uzasadnienie, a wskazane w nim motywy były wystarczające do zastosowania przewidzianego w art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego instrumentu. Jeżeli bowiem organ administracji uznał, iż skala i wielkość robót budowlanych przy instalowaniu urządzenia reklamowego może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, mógł nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na roboty objęte zgłoszeniem, uzasadniając jednocześnie podstawy do zastosowania art. 30 ust. 7 ustawy. Jednocześnie Skład Orzekający podkreśla niejasność, jaka w aktach sprawy zaistniała co do rozmiarów planowanego banera. Jak to już bowiem powyżej powiedziano, jak wynika z rysunku konstrukcji wsporczej banera ma ona mieć wielkość 11,0m x15,0m. W części opisowej projektu projektant nie wskazał natomiast danych co do wysokości i szerokości konstrukcji podając jedynie pole widzenia banera (44,50 x 8,61m), które to wartości zostały wskazane w decyzjach organu I i II instancji jako rozmiary banera. Ustalenia te nie zostały zakwestionowane przez skarżącą Spółkę ani w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej ani w skardze, jak się wydaje uznała on zatem tym samym ich poprawność. Wątpliwość ta ma jednak w niniejszym postępowaniu znaczenie niejako wtórne nawet bowiem założenie, że rzeczywiste rozmiary banera to 15,00m x 11,10m nie wpływałoby na dopuszczalność przyjętego przez organy rozstrzygnięcia. Zarówno rozmiary wielkoformatowej reklamy 15,0m x 11,00m jak też 44,50 x 8,61m to rozmiary tak znaczne, że niewątpliwie mogłyby nasuwać uzasadnione obawy co do bezpieczeństwa ludzi i mienia. W konsekwencji, zdaniem Składu Orzekającego wbrew zarzutom skarżącej przy wydawaniu kontrolowanych decyzji nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej także do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jest natomiast po części zasadny w stosunku do decyzji organu odwoławczego. Organ ten, w lakonicznym uzasadnieniu, wskazał wprawdzie, iż podziela tezy zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnego i także uważa, że z uwagi na znaczne rozmiary przedmiotowej reklamy, jej usytuowanie oraz sposób montażu przedsięwzięcie może zagrażać ludziom i mieniu, nie odniósł się natomiast w sposób wyczerpujący do argumentów skarżącej przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Naruszenie to nie miało jednak w ocenie Sądu z przyczyn wyżej wskazanych istotnego wpływu na wynik sprawy, a w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. tylko w takim przypadku stanowiłoby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że szczególny charakter projektowanego przedsięwzięcia zaakcentował już na etapie projektowania autor dołączonego do zgłoszenia projektu budowlano-konstrukcyjnego mgr inż. P. A. Na stronie 11 projektu autor wskazał bowiem, iż na realizację projektu inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę, a roboty prowadzone winny być pod nadzorem osób posiadających właściwe uprawnienia budowlane. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.