II SA/Gd 125/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie wniosku dotyczącego bezprzetargowego zbycia lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 grudnia 2007r nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie E. G. od pisma Zastępcy Prezydenta Miasta z dnia 24 lipca 2007r. nr [...] informującego o braku możliwości prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o bezprzetargowe zbycie lub oddanie w użytkowanie wieczyste działki nr [...] położonej w G. przy ul. [...] i działając na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 1 i art. 104 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania od w/wym. pisma. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że datowanym na dzień 24 lipca 2007r. pismem o oznaczonym wyżej numerze Zastępcy Prezydenta Miasta poinformowano E. G. o braku możliwości prawnych do pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku o bezprzetargowe zbycie lub oddanie w użytkowanie wieczyste działki nr [...] położonej w G. przy ul. [...]. E. G. złożył odwołanie od powyższego pisma podnosząc, że powyższe pismo stanowi decyzję administracyjną, w związku z czym wnosi o jej uchylenie i wydanie zgody na sprzedaż działki nr [...] położonej przy ul. [...] w G. w trybie bezprzetargowym ze względu na fakt zamiaru sprzedaży tej nieruchomości przez Miasto G., ujawniony w tej decyzji, tj. uznanie bezprzetargowego trybu sprzedaży nieruchomości na rzecz E. G. za właściwy z uwzględnieniem obecnego stanu prawnego. Organ wskazał, że w odwołaniu E. G. przytoczył obszerną argumentację prawną na poparcie swoich żądań. Samorządowe Kolegium odwoławcze rozpatrując sprawę w pierwszej kolejności powołało się na przepis art. 127 § 1 kpa stanowiący, że odwołanie służy jedynie od decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne są aktami indywidualnymi służącymi załatwianiu spraw administracyjnych- stosownie do art. 104 § 2 kpa decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Powołując się na powyższe przepisy organ administracji podkreślił, że sprawa wnioskodawcy / sprawa bezprzetargowego zbycia lub oddania w użytkowanie wieczyste działki nr [...] położonej w G. przy ul. [...]/, nie jest sprawą administracyjną, a więc nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. Sprawa ta ma charakter cywilnoprawny. Powołując się na powyższe ustalenia organ uznał, że niedopuszczalne jest odwołanie od pisma, którego przedmiotem jest właśnie kwestia bezprzetargowego zbycia lub oddania w wieczyste użytkowanie przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji bezprzedmiotowym jest rozpatrywanie zawartej w odwołaniu argumentacji dotyczącej tej kwestii. E. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jego uchylenie, jak również o uchylenie decyzji Urzędu Miasta nr [...] po uznaniu tego pisma za decyzję administracyjną/, jak również o wydanie zgody na sprzedaż działki [...] w G.-O. przy ul. [...] w trybie bezprzetargowym wobec zamiaru sprzedaży tej nieruchomości przez Miasto G. oraz o orzeczenie przez Sąd o istnieniu okoliczności prawnych i faktycznych sankcjonujących prawo do bezprzetargowego nabycia działki nr [...] przez wieczystych użytkowników działki nr [...]. W skardze skarżący zarzucił, że będąc stroną postępowania administracyjnego, które powinno być na jego wniosek wszczęte: 1/ nie otrzymał zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego zgodnie z art. 61 § 4 kpa, 2/nie był należycie informowany o przeprowadzeniu dowodów, w tym o terminie rozprawy / art. 75-96 kpa/, 3 nie udostępniono mu akt w każdym stadium postępowania / art. 73 i art. 74 kpa/, 4/ nie otrzymał informacji o zebranym materiale dowodowym, a nadto dokonana przez organ ocena stanu faktycznego jest błędna ze względu na nieprzeprowadzenie niektórych dowodów zgłoszonych przez stroną / art. 77 kpa/, 5/ nie ma informacji o tym, czy wszystkie strony uczestniczyły w postępowaniu / art. 28 kpa/, 6/ nie ma informacji, czy nie orzekał pracownik lub członek organu kolegialnego, który podlegał wyłączeniu / art. 24-27 kpa/, 7/ przepisy powołane przez organ nie zostały właściwie zastosowane i ich interpretacja jest nieprawidłowa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło jedynie powołane wyżej przepisy kpa nie usprawiedliwiając ich zastosowania. Skarżący wskazał, że wprawdzie sprzedaż lub oddanie nieruchomości w wieczyste użytkowanie to stosunki cywilnoprawne, lecz sama decyzja o wyborze trybu sprzedaży nieruchomości, jak też wybór osoby uprawnionej do nabycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej odbywać się może jedynie na podstawie decyzji administracyjnej, wydanej zgodnie z wymogami kpa. W konsekwencji powyższego organy winny rozpatrzeć wniosek skarżącego, jako osoby uprawnionej do nabycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej, zgodnie z wymogami kpa., a więc w szczególności organ I instancji winien wydać decyzję, od której winno służyć odwołanie do organu II instancji. Organ II instancji winien odwołanie to rozpatrzyć, a nie stwierdzać o jego niedopuszczalności. W trakcie postępowania winny być zachowane zasady postępowania administracyjnego, których naruszenie skarżący zarzucił. Skarżący wskazał też, iż powoływane pismo Zastępcy Prezydenta Miasta nr [...] spełnia wszystkie przesłanki decyzji administracyjnej, która winna podlegać kontroli przez organ II instancji. Powyższy tryb postępowania regulują przepisy art. 37 i art. 38 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te w wypadku zamiaru zbycia nieruchomości, zobowiązują do wydania decyzji o wyborze drogi zbycia nieruchomości- przetargowej lub bezprzetargowej, jak również do rozpatrzenia wniosków osób uprawnionych. Uzasadniając zarzut skargi dotyczący niezbadania stanu faktycznego sprawy skarżący podał, że jest wieczystym użytkownikiem działki nr [...] w G.-O. przy [...] oraz długoletnim mieszkańcem oficyny na działce [...]. Obie działki stanowiły działkę [...], która została podzielona na działki nr [...] i nr [...]. Nieruchomości zostały objęte planem realizacyjnym, na mocy, którego działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym z dnia 13 września 1988r., natomiast działka nr [...], na której usytuowany jest dworek i oficyna zgodnie z tym planem miała zostać przekazana na rzecz "[...]" po roku 1990r. / po wykwaterowaniu rodzin tam zamieszkujących/. Skarżący powołał się na zapisy planu realizacyjnego z dnia 17 lutego 1986r. oraz na kierowane do Fundacji "A" pismo Wiceprezydenta informujące o warunkach finansowych dotyczących przekazania działki nr [...] w wieczyste użytkowanie, podając, że z przytoczonych dokumentów wynika, że obowiązują one nadal i upoważniają skarżącego jako wieczystego użytkownika działki nr [...] do nabycia działki nr [...] w trybie bezprzetargowym. Skarżący w uzasadnieniu skargi powołał się ponownie na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, że przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 tej ustawy stanowi, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, niezbędne do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Skarżący podał, że jego wniosek o przekazanie w wieczyste użytkowanie działki nr [...] był w pełni uzasadniony w świetle cyt. przepisu, w związku z powołanym wyżej pismem Wiceprezydenta Miasta i w związku uchwałą Nr [...] Rady Miasta G. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu [...] - część centralna w G. Skarżący przytoczył zapisy planu dot. warunków wynikających z ochrony środowiska kulturowego przy ul. [...] / zespół dworu i budynków oficyn/ podając, że w zapisach planu działki nr [...] i [...] traktowane są jako całość, wskazał, że oficyna północna i południowa leżą na dwóch działkach [...] i usytuowane są w taki sposób, że nie uda się wykonać dekompozycji i odtworzenia oficyny północnej- zgodnie z planem- bez posiadania obydwu działek [...] i [...]/ wcześniej działki [...]/. Działki [...] i [...] w powołanym planie traktowane są jako siedlisko dworu przy ul. [...].Skarżący powołał się też na uchwałę Rady Miasta z dnia 5 grudnia 2002r. w sprawie odrzucenia zarzutów do planu, w uzasadnieniu której podano, że działki nr [...] i [...] zostały potraktowane łącznie ponieważ położone są na obszarze historycznego zespołu dworsko-parkowego, który stanowi bardzo istotny dla kultury materialnej tego rejonu węzęł osadniczy. Powołując się na powyższe skarżący podniósł, że z jednej strony Miasto G. traktuje działki [...] i [...] jako całość, a drugiej strony Zastępca Prezydenta Miasta w odmowie przekazania działki nr [...] w wieczyste użytkowanie wieczystemu użytkownikowi działki [...] nie respektuje zapisów uchwały w sprawie uchwalenia planu. Nadto skarżący powołał się na przepis art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetergowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu stosownie do art. 34 ustawy Stosownie do tego przepisu w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków 1/ przysługuje jej roszczenie o nabycie nieruchomości z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, jeżeli złoży wniosek o nabycie przed upływem terminu określonego w wykazie, o którym mowa w art. 35 ust. 1; 3/ jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony skarżący podał, że spełnia opisane warunki / jest również najemcą lokalu mieszkalnego nawiązanego na czas nieoznaczony/. Skarżący wskazał, że w tym stanie rzeczy jego wniosek jako wieczystego użytkownika działki nr [...], o przekazanie w wieczyste użytkowanie w trybie bezprzetargowym działki nr [...] znajduje uzasadnienie w przytoczonym przepisach art. 37 ust. 2 pkt 6 i art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w postanowieniach planów miejscowych i winien być rozpoznany przez organy administracji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153, poz. 1269/ sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznawania sprawy przez Sąd wyznaczyło postanowienie Samorządowego kolegium Odwoławczego z dnia 5 grudnia 2007r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie wniosku dotyczącego bezprzetargowego zbycia lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że jest ono zgodne z prawem. Sąd podzielił w całości argumentację organu administracji uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie Podstawą dla wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania było ustalenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że domaganie się przez wnioskodawcę zbycia lub oddania w użytkowanie wieczyste działki nr [...] w trybie bezprzetargowym nie jest sprawą administracyjną, w której wydaje się decyzję administracyjną. Zatem niedopuszczalnym było odwołanie od pisma z dnia 24 lipca 2007r informującego skarżącego o braku możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku o bezprzetargowe zbycie lub oddanie w użytkowanie wieczyste w/wym. działki. Konsekwencją powyższego jest ustalenie, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące odwołań od decyzji administracyjnych. Zakres stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego został określony w art. 1 kpa. Zgodnie z jego treścią normuje on postępowanie: 1/ przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, 2/ przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1, 3/ w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2, 4/ w sprawach wydawania zaświadczeń. Kluczowe znaczenie dla sprawy miało więc ustalenie czy sprawa jest sprawą administracyjną, do której zastosowanie mają przepisy kpa. W konsekwencji podstawowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma pojęcie decyzji administracyjnej, skoro przepisy kpa stosuje się w postępowaniu dotyczącym takich indywidualnych spraw, które organ administracji rozstrzyga decyzją administracyjną. Skarżący wywodził, że w sprawie winna być wydana decyzja administracyjna i taką w istocie decyzją było pismo Wiceprezydenta Miasta z dnia 24 lipca 2007r. W konsekwencji powyższego od decyzji tej służyło odwołanie, które winno być rozpatrzone. Cechami charakterystycznymi spraw, w których wydawana jest decyzja są: 1/ sprawy dotyczą konkretnego podmiotu i konkretnej sytuacji / sprawy dotyczą sytuacji prawnej określonego podmiotu/, przy czym są to sprawy między organem a podmiotem, który nie jest organizacyjnie podporządkowany temu organowi, 2/sprawy należą do właściwości organów administracji publicznej, 3/ sprawy, w których jest stosowana w sposób władczy norma administracyjnego prawa materialnego / sytuacja prawna określonego podmiotu jest określana w sposób jednostronny przez organ administracji/. W okolicznościach sprawy przedmiotem żądania skarżącego było domaganie się od organu administracji sprzedaży /oddania w wieczyste użytkowanie/ działki / w trybie bezprzetargowym/. Sprawa ta, jak to prawidłowo ustalił organ, nie jest sprawą administracyjną, podlegającą załatwieniu przez wydanie decyzji / art. 104 kpa/. Rozporządzanie nieruchomością przez jego właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Skoro skarżący domaga się sprzedaży / zbycia, oddania w wieczyste użytkowanie/ na jego rzecz określonej nieruchomości, to mamy do czynienia ze sprawą do, której nie ma zastosowania przepis art. 1 kpa, albowiem sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ administracji / w niniejszej sprawie Prezydent/ będący zarówno organem administracji, jak i osobą prawną nie mógł rozpoznać wniosku skarżącego dot. sprzedaży nieruchomości, jako organ administracji, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w której w sposób władczy i jednostronny, jako sprzedawca, określiłby sytuację podmiotu – skarżącego, jako kupującego. W takim stanie faktycznym organ może występować jako osoba prawna będąc stroną równorzędną dla skarżącego. Sprawy dotyczące sprzedaży są sprawami, których nie obejmuje przepis art. 1 kpa, a konsekwencji nie są sprawami, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Z tych też przyczyn domaganie się przez skarżącego, aby organ administracji , w rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta, zbył na jego rzecz nieruchomość poprzez wydanie decyzji administracyjnej jest bezzasadne. Sąd w pełni podziela stanowisko organu administracji zawarte w zaskarżonym postanowieniu, jako zgodne z prawem. Stwierdzić bowiem należy, jak to prawidłowo ustalił organ administracji, że powoływane pismo Wiceprezydenta Miasta nie jest decyzją administracyjną, a więc nie służy od niego odwołanie. W konsekwencji zgodne z prawem było wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Wskazać należy, że wbrew stanowisku skarżącego przepisy art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami / tekst jednolity Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm./nie zobowiązują organu do wydania decyzji o wyborze drogi zbycia nieruchomości i wydania w sprawie decyzji administracyjnej w sprawie zbycia nieruchomości na rzecz określonego podmiotu- jak to określił skarżący- do wyboru osoby uprawnionej poprzez wydanie decyzji zgodnie z wymogami kpa. Stosownie do przepisu art. 37 ust. 1 z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Natomiast art. 37 ust. 2 stanowi, że nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprztargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu /pkt 1/, przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, niezbędne do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości /pkt 6/.Stosownie natomiast do art. 35 ust. 1 powołanej ustawy właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w wieczyste użytkowanie, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Art. 35 ust. 2 ustawy podaje jakie informacje winny znaleźć się w wykazie, między innymi są to informacje o przeznaczeniu do sprzedaży, do oddania w wieczyste użytkowanie, jak też informacje dot. terminu złożenia wniosku przez strony, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34ust. 1 pkt 1 i pkt. 2. Skarżący podaje, że w powoływanym piśmie Wiceprezydent Miasta powołał się na zamiar sprzedaży działki nr [...]. Powyższe oznacza, że działka ta nie została jeszcze przeznaczona do sprzedaży a więc oznacza to również, że skarżącemu nie przysługują żadne uprawnienia do domagania się na drodze postępowania administracyjnego jakichkolwiek działań ze strony organu. Nieruchomości gminne są mieniem publicznym i to gmina tym mieniem gospodaruje oraz decyduje czy i jakie nieruchomości przeznaczy np. do sprzedaży, w tym do sprzedaży bezprzetargowej. Wskazać należy, że do chwili sporządzenia wykazu, o którym mowa wyżej nieruchomości pozostają poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie, które nie mogą domagać się ich sprzedaży w drodze bezprzetargowej, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela. Powyższy tryb postępowania zakłada oczywiście również, że ostateczne nabycie nieruchomości, w sytuacji objęcia ich wykazem nieruchomości przeznaczonych do zbycia, w tym na drodze bezprzetargowej, następuje na drodze cywilnoprawnej poprzez zawarcie stosownej umowy, a nie w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji stwierdzić należy, że sprawa określona przez skarżącego jako zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym nie jest sprawą administracyjną załatwianą w drodze decyzji administracyjnej i w konsekwencji przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania przy jej rozpatrywaniu. Skoro w sprawie nie mają zastosowania przepisy kpa, to oczywiście niesłusznie skarżący w skardze wniesionej do Sądu powołuje się na przepisy regulujące to postępowanie i ich naruszenie przez organ. Zarzuty te w rozpatrywanej sprawie są bezprzedmiotowe. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i działając na podstawie art. 151 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. .