V SA/Wa 674/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Asesor WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi B. S.A. w L. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości 1. Uchyla zaskarżone postanowienie, 2. Stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. Zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz B. S.A. w L. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 127 §3 i art. 144 kpa oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] września 2007 r. nr [...] o zgłoszeniu sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie przez [...] Sp. z o.o. w [...], nieruchomości rolnej obejmującej działki oznaczone nr [...] i [...] o powierzchni [...] ha położonej w [...], woj. [...] stanowiącej własność A. i P. małż. K. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2007 r. podano, że dla przedmiotowej nieruchomości brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów przedmiotowe działki obejmują grunty orne ([...]), pastwiska trwałe ([...]), zabudowane tereny rolne ([...]) oraz rowy([...]). Z treści wniosku wynika, że spółka [...] prowadzi na terenie Polski działalność gospodarczą polegającą na zagospodarowaniu i sprzedaży nieruchomości na własny rachunek i na wnioskowanych gruntach zamierza zrealizować budowę zespołu ośmiu budynków dwurodzinnych w zabudowie szeregowej, a więc nieruchomość nie będzie wykorzystana zgodnie z rolniczym charakterem. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, że w studium zagospodarowania przestrzennego obszar obejmujący przedmiotową nieruchomość jest terenem o wiodącej funkcji budownictwa mieszkaniowego i jednorodzinnego, w związku z powyższym jest wysoce prawdopodobne, że w uchwalonym w przyszłości planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta nie będzie stanowiła nieruchomości rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003, Nr 64, póz. 592) i zostanie przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Ponadto położenie wskazanej nieruchomości bezpośrednio w sąsiedztwie terenów zurbanizowanych -osiedla domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i wolnostojącej, osiedla bloków w tym apartamentowców oraz w pobliżu [...]-tysięcznego osiedla mieszkaniowego [...] uniemożliwia przeznaczenie tej nieruchomości pod produkcję rolną. W ocenie wnioskodawcy udzielenie Spółce [...] Sp. z o.o. zgody na nabycie wskazanej nieruchomości nie naruszy zasad ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, gdyż biorąc pod uwagę powierzchnię działek, nierównomierny charakter użytków rolnych (grunty orne, rowy) oraz przede wszystkim ich niewielką przydatność dla celów produkcji rolnej, nie zostaną one zagospodarowane i przeznaczone do takiej produkcji. Wnioskodawca zarzucił także, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zgłaszając sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez Spółkę [...] nie uwzględnił ogólnej dyrektywy wynikającej z art. 7 k.p.a., a zatem nie wziął pod uwagę interesu ogólnego i słusznego interesu obywatela. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił, że dla wnioskowanych działek brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego i nie ma, w przedmiotowej sprawie mocy wiążącej dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Organ wskazał jednakże, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wnioskowana nieruchomość o pow. [...] ha ma charakter rolniczy, a zatem winna być wykorzystywane rolniczo. Zarówno we wniosku o wydanie zezwolenia na nabycie ww. działek, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy spółka "[...]" Sp. z o.o. deklaruje, iż na przedmiotowych gruntach zamierza wybudować zespół ośmiu budynków dwurodzinnych w zabudowie szeregowej. Planowana przez spółkę działalność nie jest więc działalnością rolniczą, a zatem uznać należy, iż wnioskodawca nie zapewni prowadzenia gospodarki rolnej na przedmiotowych nieruchomościach. Odnosząc się natomiast do podniesionego przez wnioskodawcę argumentu, iż działki nr [...] i [...] od lat nie były użytkowane rolniczo i obecnie nie nadają się do użytkowania rolniczego organ stwierdził, iż o rolniczym charakterze nieruchomości decydują agronomiczne właściwości gruntów i potencjalne możliwości ich wykorzystania, a nie aktualny sposób ich wykorzystania czy też fakt ich odłogowania. Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że wnioskodawca nie przedstawił racjonalnych argumentów mogących stanowić przesłankę do zmiany stanowiska zajętego w zaskarżonym postanowieniu i wyrażenia zgody na nabycie przedmiotowych gruntów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A. w [...] następca prawny [...] sp. z o.o. w [...] ) wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] września 2007r. i zarzuciła ; 1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) przepisu art. 1a ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, poprzez naruszenie ustawowych przesłanek, których spełnienie pozwala na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca, b) przepisu art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma mocy wiążącej dla ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podczas, gdy z treści wskazanych przepisów jednoznacznie wynika, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, 2) naruszenie przepisów postępowania procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art. 7 kpa poprzez naruszenie obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy w celu ustalenia stanu faktycznego umożliwiającego wydanie decyzji merytorycznej. Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania skarżący podkreślił, że Minister wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 7 kpa. Wydał on bowiem postanowienie pomimo niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego i bez rozważenia wszystkich argumentów podniesionych przez skarżącego. Tym samym załatwił sprawę w sposób sprzeczny ze słusznym interesem obywatela. Wyrażona w art. 7 kpa zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego jak i do stosowania norm prawa materialnego. Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia , obowiązany jest zgodnie z zasadą wyrażoną w powołanym wyżej artykule załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela ( co w niniejszym przypadku nie miało miejsca). W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej - ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając zaskarżone postanowienie w wyżej wskazanym zakresie uznał, że nie może ono pozostać w porządku prawnym., bowiem zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców ( t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.) nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych - jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zakreślają merytorycznego zakresu oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ale jest rzeczą oczywistą, iż dotyczyć ona powinna tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu orzekającego, czyli w tym konkretnym wypadku szeroko pojętymi zagadnieniami z zakresu kształtowania ustroju rolnego państwa. Taki zakres badania wniosku przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wyznacza art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.), zgodnie z którym dział rozwój wsi obejmuje m. in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Minister obligowany jest więc dokonać oceny zamiaru wnioskodawcy co do charakteru planowanej działalności pod kątem gospodarki rolnej. Stąd podnoszone przez skarżącego zarzuty odnośnie naruszenia przepisu art. 1a ust. 1 powołanej ustawy z 1920 r. należy uznać za nieuzasadnione. Trafne są natomiast zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Niewątpliwie skarżący jest cudzoziemcem w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy, zaś działka objęta wnioskiem, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, została sklasyfikowana jako grunty orne ([...]), pastwiska trwałe ([...]), zabudowane tereny rolne ([...]) oraz rowy ([...]). Nie przesądzając w niczym ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zgody na nabycie przez [...] SA w [...] nieruchomości oznaczonej działkami nr [...] i [...] o powierzchni [...] ha położonej w [...], woj. [...] stanowiącej własność A. i P. małż. K. stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 §1 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 7 kpa organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, natomiast przepis art. 77 § 1 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kwestia odmowy lub wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca ma charakter uznania administracyjnego, nie oznacza to jednak dowolności. Organ orzekający winien bowiem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz mieć na uwadze interes społeczny i słuszny interes strony. W rozpoznawanej sprawie obowiązkom tym uchybiono. Zgłaszając sprzeciw Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że dla przedmiotowej nieruchomości brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże jak wynika z wypisu z rejestru gruntów omawiana nieruchomość została sklasyfikowana jako grunty orne ([...]), pastwiska trwałe ([...]), zabudowane tereny rolne ([...]) oraz rowy ([...]). Podniósł, że wnioskodawca deklaruje, że po nabyciu przedmiotowej nieruchomości na wnioskowanych gruntach zamierza zrealizować budowę zespołu ośmiu budynków dwurodzinnych w zabudowie szeregowej, a więc nieruchomość nie będzie wykorzystana zgodnie z rolniczym charakterem. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił jedynie, że studium zagospodarowania przestrzennego nie ma dla niego mocy wiążącej. Odnosząc się natomiast do podniesionego przez wnioskodawcę argumentu, iż działki nr [...] i [...] od lat nie były użytkowane rolniczo i obecnie nie nadają się do użytkowania rolniczego organ stwierdził, iż o rolniczym charakterze nieruchomości decydują agronomiczne właściwości gruntów i potencjalne możliwości ich wykorzystania, a nie aktualny sposób ich wykorzystania czy też fakt ich odłogowania. Trafne są zarzuty skargi, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy i bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. W konsekwencji zawarta w zaskarżonym postanowieniu ocena jest dowolna, ogólnikowa i wykracza poza zakres uznania administracyjnego. Organ nie odniósł się do twierdzeń i zarzutów odnośnie planowanego sposobu wykorzystania nieruchomości podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie aktualnego wykorzystania przedmiotowej nieruchomości, a ustalenia swoje oparł jedynie na danych z wypisu rejestru gruntów, bez odniesienia do przeznaczenia gruntu w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy i bez wskazania aktualnych kierunków polityki rolnej na terenie, gdzie znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Organ nie dokonał także oceny przedłożonych przez stronę w toku postępowania dowodów Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...], w którym obszar obejmujący przedmiotowa nieruchomość jest terenem o wiodącej funkcji budownictwa mieszkaniowego i jednorodzinnego - nie stanowi aktu prawa miejscowego - jednakże zgodnie z przepisem art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ( por. art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami - t. j. Dz. U. z 2004r., Nr 201, poz. 2603). Zgłaszając sprzeciw Minister nie wziął pod uwagę podnoszonego przez stronę faktu, że położenie wskazanej nieruchomości bezpośrednio w sąsiedztwie terenów zurbanizowanych - osiedla domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i wolnostojącej, osiedla bloków w tym apartamentowców oraz w pobliżu [...] tysięcznego osiedla mieszkaniowego [...] praktycznie uniemożliwia przeznaczenie tej nieruchomości pod produkcję rolną. Nie uwzględniono także wykazywanych okoliczności, że poprzedni sposób zagospodarowania działki oraz pozostałości po nim, fundamenty, zbiorniki osadowe, pozostałości po zabudowie, a w rejonie ul. [...] utwardzony plac w znaczny sposób utrudniają lub wręcz uniemożliwiają przywrócenie rolnego charakteru działki. W sytuacji tylko ogólnego odwołania się przez organ, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, do konieczności uwzględnienia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zagadnień związanych z kształtowaniem ustroju rolnego państwa i ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne zasadny jest zarzut, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o uznanie administracyjne noszące cechy dowolności a nie zapisanej w art. 80 kpa zasady swobody oceny dowodów i podejmowania decyzji. Sąd wskazuje na naruszenie art. 10 § 1 kpa, bowiem w aktach adm. brak jest dowodu na wezwanie strony przed wydaniem postanowienia do wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów. Podniesione przez Sąd naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w ocenie Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z mocy art. 145 § 1 ust.1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien mieć na względzie powyższe uwagi i w konsekwencji opinię swą wyrazić po dokładnym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu rzeczywistych interesów wskazanych w art. 7 kpa., czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom z art. 107 § 3 kpa. W oparciu o powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie z mocy art. 145 § 1 ust.1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o kosztach rozstrzygając na podstawie art. 200 tego prawa. Podstawę stwierdzenia, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku stanowi art. 152 ppsa.