II SAB/Wa 32/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Asesor WSA Sławomir Antoniuk, Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...]; - zobowiązuje Ministra Obrony Narodowej do rozpatrzenia odwołania skarżącego M. D. od decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Dyrektora Departamentu Kadr MON w terminie 30 dni od uprawomocnienia się niniejszego wyroku. M. D. - [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. wydanej przez Dyrektora Departamentu Kadr MON (skarga z dnia 30 stycznia 2008 r. uzupełniona pismami skarżącego z dnia 19 marca 2008 r., z dnia 1 kwietnia 2008 r. i z dnia 23 kwietnia 2008 r.). Skarżący wskazywał, iż w lipcu 2003 r. wystąpił o zwrot kosztów wyżywienia i zakwaterowania z tytułu szkolenia we [...], organ odmawia przyznania mu tych świadczeń, mimo dwóch wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylających decyzje odmowne. W ocenie skarżącego, urzędnicy MON bez zasadnie przeciągają sprawę, nie stosują się do wytycznych zawarty w wyrokach sadów administracyjnych. W dwóch pismach informujących go o niemożności rozpatrzenia odwołania w terminie zakreślonym przepisami Kpa nie podano terminu zakończenia sprawy, naruszając tym samym zasady określone w art. 35 i art. 36 Kpa. Skarżący wskazywał również (pismo z dnia 1 kwietnia 2008 r.), iż organ dopiero po otrzymaniu skargi na bezczynność przystąpił przesłuchiwania świadków w niniejszej sprawie, a więc po około 14 miesiącach od ostatniego wyroku WSA i dopiero od marca 2008 r. organ kontaktuje się z nim w trybie art. 10 Kpa, czego nie czynił wcześniej. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wnosił o jej oddalenie, twierdząc, iż nie pozostaje w bezczynności w rozpatrywaniu odwołania M. D. od decyzji organu I instancji. Organ wskazywał na skomplikowany charakter sprawy, wymagający przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków oraz uzyskania informacji od Attache Obrony przy Ambasadzie [...] w Polsce. Nadto przedmiotem sprawy jest świadczenie o znacznej wartości pieniężnej, co nakłada na organ szczególne obowiązki wnikliwego jej rozpatrzenia. W ocenie organu dla właściwego wykonanie wytycznych zawartych w wyrokach sądów administracyjnych konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego i zebranie informacji dotyczących ustaleń z lat 2002 - 2003 r. dotyczących sposobu finansowania studiów we [...]. Organ podkreślił, iż dwukrotnie informował skarżącego o zwłoce w rozpatrzeniu odwołania i jej przyczynach, zaś wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2006 r. w sprawie II SAB/Wa 42/06 oddalił skargę na bezczynność organu w rozpatrywaniu żądania skarżącego. Na rozprawie pełnomocnik organu przedstawił nadto pisma dotyczące korespondencji w niniejszej sprawie pomiędzy organem a skarżącym, jaka miała miejsce od marca do czerwca 2008 r., na okoliczność potrzeby wyjaśnienia wielu istotnych do rozstrzygnięcia kwestii w przedmiotowej sprawie. Zaprzeczył jakoby sprawa była gotowa do rozstrzygnięcia już na początku lutego 2008 r. Pełnomocnik organu oświadczył także, iż organ wypracował już projekt decyzji i obecnie oczekuje na jego akceptację i podpisanie decyzji przez Ministra, co powinno nastąpić najdalej w połowie lipca br. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił następujący stan faktyczny niniejszej sprawy: M. D. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Ministra Obrony Narodowej został skierowany od dnia 4 lutego 2002 r. do dnia 30 czerwca 2003 r. na studia podyplomowe, stacjonarne we [...]. W związku z tymi studiami, oficer pismem z dnia 21 lipca 2003 r. wystąpił o zwrot kosztów zakwaterowania oraz wyżywienia. Dyrektor Departamentu Kadr i Szkolenia Wojskowego MON decyzją z dnia [...] października 2003 r. odmówił przyznania świadczenia i decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Ministra Obrony Narodowej. Na skutek skargi M. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lutego 2005 r. (sygn. akt II SA/Wa 920/04) uchylił powyższe decyzje, nakazując organowi wyjaśnienie ustaleń ze stroną [...] kwestii wyżywienia w okresie studiów oraz wyjaśnienie czy przyznane skarżącemu stypendium przeznaczone było także na koszty utrzymania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ w dniu [...] listopada 2005 r. wydał decyzje odmowną, która została utrzymana w mocy decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2006 r. Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1190/06. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał na niewykonanie przez organ wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lutego 2005 r., a także na powołanie przez organ niewłaściwych przepisów prawa oraz stwierdził, iż odmowy przyznania świadczenia nie może uzasadniać treść porozumienia między rządami Polski i [...] w sprawach obronności. W dniu [...] listopada 2007 r. Dyrektor Departamentu Kadr MON wydał decyzję nr [...], odmawiającą przyznania świadczenia. Decyzję tę M. D. otrzymał w dniu [...] listopada 2007 r. i w dniu 3 grudnia 2007 r. złożył od niej odwołanie do Ministra Obrony Narodowej. Pismem z dnia 18 grudnia 2007 r. organ poinformował M. D., iż uwagi na podniesione w odwołaniu zarzuty nie można rozpatrzyć odwołania w terminie zgodnym z art. 35 Kpa. Organ zwrócił się także do Attache Obrony [...] o udzielenie dodatkowych informacji, oraz w styczniu i lutym 2008 r. przystąpił do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków ([...] B. S. i [...] G. B.). Na podstawie powyższych zeznań organ uznał za zasadne rozszerzyć materiał dowodowy o zeznania świadka B. N. W dniu 1 lutego 2008 r. wpłynęła do organu skarga na bezczynność w rozpatrywaniu odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu występuje gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę wniesienie skargi na bezczynność Ministra Obrony Narodowej, który jest naczelnym organem administracji państwowej, nie musi być poprzedzone wezwaniem tego organu do usunięcia naruszenia prawa, albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 Kpa. (porównaj wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt SAB/Wa 181/05 oraz glosa B. Adamiak do postanowienia NSA z dnia 17 października 1997 r. - OSP 1998/10 s. 526). Niniejsza skarga nadaje zatem się do merytorycznego rozpoznania. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność, należy uznać, iż Minister Obrony Narodowej pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu odwołania M. D. od decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Dyrektora Departamentu Kadr MON. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Skoro w myśl art. 35 § 1 K.p.a organ administracji publicznej ma działać bez zbędnej zwłoki, to obojętne jest, czy przekroczenie przez organ ustawowego terminu odnoszącego się do podjęcia lub dokonania czynności ma charakter zawiniony, czy też niezawiniony. Zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do wskazanych w tym przepisie terminów nie wlicza się m.in. okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu - art. 35 § 5 Kpa. (porównaj wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SAB 287/03 z 10 września 2004 r. - publ. w LEX nr 156902 oraz wyrok NSA I sygn akt. SAB 1/01 z 10 sierpnia 2001 r. publ. w LEX nr 54739). Organ zarzut bezczynności odpiera powołując się na potrzebę uzyskania dodatkowych informacji od attache Obrony [...] i koniecznością przesłuchania świadków. Jednakże odpowiedź [...] attache wpłynęła do organu w dniu 29 lutego 2008 r., zaś na przesłuchanie dwóch świadków organ potrzebował aż ponad dwa miesiące, przy czym organ nie wskazał tu na obiektywne i od niego niezależne okoliczności umożliwiające uzyskanie zeznań od tych świadków w tak długim czasie (np. choroba świadka itp.). W ocenie sądu administracyjnego wyżej wskazane przyczyny zwłoki nie są obiektywnymi trudnościami uniemożliwiające rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie. W piśmie z dnia 18 grudnia 2007 r. organ informuje skarżącego o zwłoce w rozpatrzeniu jego odwołania, informacje tę powtarza w piśmie z 30 kwietnia 2008 r. Jednakże wbrew obowiązkowi zakreślonemu art. 36 § 1 K.p.a. organ nie wskazuje nowego terminu załatwienia sprawy. Takie uchybienie jest dalece niekorzystne dla skarżącego i świadczy o niewłaściwym traktowaniu go jako strony i obywatela. Sprawa dotycząca zwrotu M. D. kosztów wyżywienia i zakwaterowania podczas studiów we [...] rozpoczęła się w lipcu 2003 r. i była już dwukrotnie rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Tak więc Minister Obrony Narodowej powinien pilnie baczyć nad terminowością jej rozpoznawania i objąć ją stosownym nadzorem. Tłumaczenie zwłoki w niniejszej sprawie koniecznością usunięcia zaniedbań organów I instancji w realizacji wytycznych sadów administracyjnych, wskazuje na brak nadzoru co do terminowości załatwiania sprawy. Organ nie może także skutecznie powoływać się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2006 r. oddalający skargę M. D. na bezczynność organu w rozpatrywaniu żądania skarżącego z 21 lipca 2003 r. w kontekście wyroku z dnia 1 lutego 2006 r. uchylającego decyzje organu. Wskazywany przez organ wyrok dotyczył innego etapu sprawy i brak wówczas bezczynności nie oznacza, że bezczynność taka nie powstanie na innym etapie rozpatrywania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną i nakazał organowi wydanie przedmiotowej decyzji w terminie miesiąca od uprawomocnienia się wyroku, co przy uwzględnieniu okresu niezbędnego do uprawomocnienia się niniejszego wyroku jest czasem wystarczającym do wydania decyzji, tym bardziej, iż jak twierdzi organ, projekt decyzji został już opracowany. Dlatego, biorąc powyższe ustalenia pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.