II SA/Wa 395/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o wypłacie zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz skarżącego R. G. kwotę 108,00 (sto osiem 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2007 r. decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] orzekającej o wypłaceniu plut. R. G. zryczałtowanego ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym od dnia złożenia wniosku do dowódcy jednostki wojskowej. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej WAM) podniósł, iż dowódca Jednostki Wojskowej [...] w W. w dniu 10 maja 2006 r. przekazał Dyrektorowi Oddziału Regionalnego WAM w S. wniosek [...] R. G. o niewydawanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w myśl art. 24 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U z 2005 r. Nr 41, poz. 39 ze zm.), zgłoszony 19 kwietnia 2006 r. do dowódcy wymienionej jednostki wojskowej. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w S. w dniu [...] sierpnia 2006 r. wydał decyzję orzekającą o wypłacaniu R. G. zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, od dnia złożenia wniosku do dowódcy. W dniu 17 maja 2007 r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] w W. przekazał Dyrektorowi Oddziału Regionalnego WAM w S. kolejny wniosek R. G. o niewydawanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym zgłoszony do dowódcy 26 kwietnia 2007 r., z uwagi na jego wyznaczenie, rozkazem personalnym Nr – [...] Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] stycznia 2007 r., na nowe stanowisko służbowe – [...]. Okres kadencji na nowym stanowisku służbowym został wyznaczony od dnia [...] stycznia 2007 r. do [...] czerwca 2009 r. W związku z powyższym Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w S. decyzją z dnia [...] października 2007 r. stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2007 r. swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. orzekającej o wypłacaniu R. G. zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, od dnia złożenia wniosku do dowódcy jednostki wojskowej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż w dniu 1 stycznia 2007 r. R. G. pełniący zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby stałej w Jednostce Wojskowej [...] w W. na stanowisku służbowym [...], rozkazem personalnym Nr – [...] Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] stycznia 2007 r. został wyznaczony na nowe stanowisko służbowe – [...] w Jednostce Wojskowej [...] w W.. Zgodnie z art. 24 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 5 pkt 1 i ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (...) świadczenie finansowe, jakim jest zryczałtowany ekwiwalent za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, stanowi formę ekwiwalentną (zamienna) w stosunku do prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Wobec powyższego Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w S. uznał za zasadne stwierdzenie, iż z dniem 1 stycznia 2007 r. nastąpiła utrata przez [...] R. G. uprawnienia do pobierania przedmiotowego świadczenia, bowiem zainteresowany został zwolniony z zajmowanego stanowiska i wyznaczony na kolejne. Dlatego też, uwzględniając dyspozycję przepisu art. 162 § 1 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie decyzji przyznającej świadczenie pieniężne. Od powyższej decyzji R. G. wniósł odwołanie, w którym wystąpił o przywrócenie prawa do otrzymywania zryczałtowanego ekwiwalentu. Odwołujący się podniósł, iż brak było przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. w trybie art. 162 § 1 k.p.a., gdyż jego zdaniem jest ona merytorycznie słuszna i nadal aktualna. Dodał, że w ustawie o zakwaterowaniu (...) nie ma mowy o każdorazowym składaniu wniosku o niewydawanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przy zmianie stanowiska służbowego, w sytuacji gdy złożono już wcześniej oświadczenie o rezygnacji z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym z zasobu Agencji i w ten sposób wyrażono wolę rezygnacji z tego prawa również w przyszłości. Z tych względów, zdaniem strony, wydawanie nowych decyzji w tym zakresie jest bezprzedmiotowe i niezasadne. Prezes WAM, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż dyspozycja normy prawnej zawartej w przepisie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu (...) obliguje dyrektora oddziału regionalnego Agencji, do wydania żołnierzowi służby stałej decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas pełnienia obowiązków na stanowisku służbowym, na które żołnierz został wyznaczony lub które zajmuje. Postępowanie w sprawie przyznania żołnierzowi służby stałej prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym prowadzone jest z urzędu po otrzymaniu od dowódcy jednostki wojskowej wniosku o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania. Niemniej, żołnierz służby stałej może w terminie nie później niż czternaście dni od dnia objęcia stanowiska służbowego w jednostce wojskowej, wystąpić pisemnie do dowódcy tej jednostki z wnioskiem o niewydawanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym (art. 24 ust. 5 ww. ustawy). Złożenie wniosku w zakreślonym przez ustawodawcę terminie, jak również brak przesłanek negatywnych do przyznania żołnierzowi służby stałej prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, uzasadniają wydanie decyzji, o której mowa w przepisie art. 24 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (...). Wprawdzie w dyspozycji powołanego powyżej art. 24 ust. 6 ustawodawca nie zawarł zastrzeżenia, iż wypłacanie zryczałtowanego ekwiwalentu będzie trwało przez czas zajmowania stanowiska służbowego, po objęciu którego żołnierz złożył wniosek, niemniej konkluzja taka nasuwa się po analizie pozostałych przepisów ustawy o zakwaterowaniu (...). Skoro wydanie decyzji o przyznaniu prawa zamieszkiwania może nastąpić tylko na czas pełnienia obowiązków na stanowisku służbowym, rezygnacja z wydania takiej decyzji, wyrażona w pisemnym wniosku żołnierza, nie może obejmować okresu dłuższego. Zasadne jest zatem uznanie, że zmiana stanowiska powoduje utratę uprawnień do korzystania z prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przyznanego na czas pełnienia obowiązków służbowych na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym. Decyzja o wypłacie zryczałtowanego ekwiwalentu jest ważna do momentu zwolnienia żołnierza z zajmowanego stanowiska służbowego. Okoliczność zwolnienia R. G. z zajmowanego stanowiska służbowego z dniem 1 stycznia 2007 r. spowodowała, iż z tym dniem ww. utracił uprawnienia do wypłaty zryczałtowanego ekwiwalentu i w związku z tym decyzja przyznająca to świadczenie stała się bezprzedmiotowa. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, bądź jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji leży w interesie społecznym lub interesie strony. Za wydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie tej decyzji przemawia zarówno interes społeczny, jak i interes strony. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie, że jako interes społeczny, a także interes strony można uznać konieczność usunięcia stanu niepewności, co do istnienia przyznanego decyzją prawa. Decyzja o wypłacaniu przedmiotowego świadczenia określała zarówno prawo strony do jego otrzymywania, jak również obowiązek wypłacania świadczenia przez organ WAM, ze środków pochodzących z dotacji budżetowej. W interesie strony pozostaje zatem wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji przyznającej stronie omawiane uprawnienie, aby uzyskała pewność, co do utraty swoich uprawnień, mających wpływ na jej sytuację finansową. Natomiast w interesie społecznym leży wydanie decyzji usuwającej stan niepewności, co do obowiązków organu administracji publicznej i wynikających z tego tytułu obciążeń budżetu państwa. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o wypłacie zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym jest decyzją deklaratoryjną - potwierdza zaistniały stan: tj. zwolnienie ze stanowiska, które spowodowało utratę uprawnień i wywołuje skutki z mocą wsteczną. Odnosząc się do zarzutu strony, Prezes WAM podniósł, iż decyzja o wypłacie zryczałtowanego ekwiwalentu jest ważna do momentu zwolnienia żołnierza z zajmowanego stanowiska służbowego. Bezsprzeczny jest fakt, że z dniem 1 stycznia 2007 r. rozkazem personalnym Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] stycznia 2007 r. zwolnił R. G. z zajmowanego stanowiska i wyznaczył na stanowisko służbowe, na którym ustalił okres kadencji do 30 czerwca 2009 r. Zatem skoro zainteresowany został zwolniony z zajmowanego stanowiska, to stracił również uprawnienia do wypłaty zryczałtowanego ekwiwalentu, bowiem art. 24 ust. 5 pkt 1 ustawy stanowi, że wniosek składa się do 14 dni od objęcia stanowiska, a niewątpliwie zaszło zdarzenie w postaci zwolnienia i objęcia nowego stanowiska. Ponadto strona składając pierwotnie wniosek o niewydawanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym zachowała terminy i tryb zgodnie z ustawą, zatem niezrozumiałe jest dlaczego po otrzymaniu informacji o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i ponownym wyznaczeniu na inne stanowisko służbowe: [...], w innej jednostce wojskowej, tych czynności nie powtórzył w ustawowym terminie, tym bardziej, że ustawodawca obciążył stronę obowiązkiem złożenia wniosku w tym zakresie. Decyzja Prezesa WAM z dnia [...] grudnia 2007 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez R. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z art. 24 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz w jej uzasadnieniu nie odniesiono się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wydając zaskarżoną decyzję Prezes WAM pominął argument, że decyzją z dnia [...] października 2007 r. ustalono wstecznie, iż od dnia 1 stycznia 2007 r. przestała obowiązywać decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r., na mocy której skarżący nabył prawo do ekwiwalentu za rezygnację ze "służbowego" lokalu mieszkalnego. Naruszono tym samym zasadę, że prawo nie działa wstecz i usankcjonowano możliwość dowolnego pozbawienia strony nabytego prawa za okres dziesięciu miesięcy wstecz. Niesłusznie zatem uznano, iż wydanie decyzji wygaszającej prawo pobierania ekwiwalentu pieniężnego leży w interesie strony, jak też w interesie społecznym. Skarżący podkreślił, że kierując się dyspozycją art. 24 ust. 6 ww. ustawy, już w piśmie z 19 kwietnia 2006 r. stanowiącym wniosek o niewydawanie decyzji o prawie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oświadczył, iż posiada mieszkanie własnościowe i w przyszłości nie będzie korzystał z zasobów mieszkaniowych WAM. Z tego powodu nieprzypadkowo w decyzji o przyznaniu świadczenia pieniężnego nieokreślono, że będzie ona obowiązywała tylko na czas obejmowania przez skarżącego konkretnego stanowiska służbowego. Zatem skarżący miał prawo sądzić, iż wobec jego jednoznacznej deklaracji decyzja o przyznaniu ekwiwalentu jest ważna tak długo, jak nie zmienią się podstawy faktyczne i prawne. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd bada zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i proceduralnym, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawą. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze wszystkimi jej zarzutami należy się zgodzić. Dyspozycja normy prawnej zawartej w przepisie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) obliguje organ do wydania żołnierzowi służby stałej decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas pełnienia obowiązków na stanowisku służbowym, na które żołnierz został wyznaczony lub który zamieszkuje. Postępowanie w tej sprawie prowadzone jest z urzędu po otrzymaniu od dowódcy jednostki wojskowej wniosku o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania. Reguła ta ograniczona jest wyjątkiem określonym w ust. 5 powołanego artykułu – nie wydaje się decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na pisemny wniosek żołnierza służby stałej, zgłoszony do dowódcy jednostki wojskowej nie później niż czternaście dni od dnia objęcia stanowiska służbowego w tej jednostce. Właściwy organ wydaje wówczas, na podstawie art. 24 ust. 6 tej ustawy, decyzję w sprawie wypłacania zryczałtowanego ekwiwalentu. Ustawa w tym przepisie posługuje się terminem "objęcie" stanowiska służbowego, choć tego pojęcia nie definiuje. Wyjaśniając językowe znaczenie tego wyrazu należy wskazać, iż "objąć" oznacza "przejąć prowadzenie czegoś" – objąć: katedrę, posadę, dowództwo, służbę (Nowy słownik języka polskiego pod redakcją E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r.). Objęcie stanowiska nie jest tożsame z wyznaczeniem na stanowisko służbowe. Jako czynność o charakterze faktycznym, związana jest z wykonywaniem zadań na powierzonym stanowisku służbowym. Zatem w pierwszej kolejności organ wojskowy wydaje decyzję o wyznaczeniu na stanowisko służbowe i doręcza ją żołnierzowi, po czym następuje faktyczne jego objęcie. Dopiero z drugą z wymienionych sytuacji przepis art. 24 ust. 5 wiąże skutki prawne, w zakresie złożenia oświadczenia (wniosku) o nieskorzystaniu z lokalu mieszkalnego z zasobu WAM. Jak wynika z akt sprawy, [...] R. G. rozkazem personalnym Nr – [...] Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] stycznia 2007 r. został zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego [...] w Jednostce Wojskowej [...] w W. i z dniem 1 stycznia 2007 r. został wyznaczony na nowe stanowisko służbowe – [...] w Jednostce Wojskowej [...] w W. Jak wynika z rozkazu dziennego Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] marca 2007 r., tenże dowódca stwierdził w dniu 29 marca 2007 r. przybycie skarżącego do wymienionej jednostki celem pełnienia zawodowej służby wojskowej na stanowisku technika i polecił przybyłemu żołnierzowi objęcie wyznaczonego stanowiska od dnia [...] kwietnia 2007 r. Kolejnym rozkazem dziennym z dnia [...] kwietnia 2007 r. wymieniony dowódca, na podstawie protokołu objęcia stanowiska stwierdził, iż [...] R. G. objął w Jednostce Wojskowej [...] stanowisko [...] z dniem [...] marca 2007 r. Na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008 r. skarżący oświadczył, iż w okresie od stycznia 2007 r. do kwietnia 2007 r. pełnił służbę na stanowisku [...] w Jednostce Wojskowej nr [...]. Nie mógł on wobec tego przed objęciem nowego stanowiska służbowego (wyznaczonym na dzień [...] kwietnia 2007 r.) skutecznie złożyć wniosku, o którym mowa w art. 24 ust. 5 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Przedmiotowy zryczałtowany ekwiwalent pieniężny wynika wprost z rezygnacji z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, a zatem wynika z woli żołnierza ujawnionej poprzez złożenie stosowego wniosku. Uprawnienie do uzyskania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnych, a więc i świadczenia ekwiwalentnego, przysługuje żołnierzowi na czas pełnienia obowiązków na wyznaczonym stanowisku (art. 24 ust. 1 ww. ustawy). Oczywistym jest, że pełnienie obowiązków na stanowisku służbowym jest możliwe tylko i wyłącznie wtedy, gdy stanowisko zostanie objęte przez żołnierza. W niniejszej sprawie organy WAM bezpodstawnie przyjęły datę 1 stycznia 2007 r. jako tę, która powoduje utratę przyznanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. świadczenia pieniężnego. Dopiero w dniu [...] kwietnia 2007 r. skarżący objął nowe stanowisko służbowe i dopiero od tej daty był uprawniony do złożenia nowego wniosku w trybie art. 24 ust. 5 pkt 1 powołanej ustawy. Dokonana przez Prezesa WAM oraz Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w S. interpretacja przepisu art. 24 ust. 1 i 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie uwzględnia wykładni celowościowej prawa. Racjonalny ustawodawca założył, iż żołnierzowi zawodowemu w trakcie pełnienia służby przysługuje zabezpieczenie mieszkaniowe lub też świadczenie ekwiwalentne. Nie znajduje zatem uzasadnienia pozbawianie żołnierza, przyznanego decyzją administracyjną, świadczenia za czas pełnienia służby (wykonywania obowiązków) na powierzonym mu stanowisku służbowym. Tym bardziej, że powstały trzymiesięczny okres zwłoki liczony od daty zwolnienia z dotychczasowego stanowiska i wyznaczenia na nowe stanowisko służbowe do daty objęcia nowego stanowiska nie został zawiniony przez skarżącego. Nie może on zatem ponosić negatywnych skutków decyzji podejmowanych przez organy wojskowe. Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym nie wystąpiły przesłanki określone w tym przepisie, tj. za wygaszeniem od dnia 1 stycznia 2007 r. decyzji przyznającej skarżącemu przedmiotowe świadczenie nie przemawia interes strony oraz nie przemawia interes społeczny. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, z mocy przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w związku z art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie poniesionych przez stronę skarżącą kosztów postępowania sądowego (kosztów przejazdu), Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.