II SAB/Rz 3/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008 r. spraw ze skarg Prokuratora Okręgowego na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie dopuszczenia do postępowania administracyjnego w charakterze strony -skargi oddala- Prokurator Okręgowy działający na rzecz uczestników T.G., J.H., M.P., S. i W.G., B.W., K.Z., S.B., D.D., R.S., S. i E.L., W.B., M. i G.D., S.W., A.J., W.B., D. i M.B., M. i G.D., A. i A.G., F.D., E.F., Z. i J.S., B.M., M.C., J.P. oraz J.K., wystąpił ze skargą na bezczynność Prezydenta Miasta polegającą na nierozpoznaniu trzech wniosków złożonych w Urzędzie Miasta przez G.K. Sp. z o.o. Oddział Miejski Zarząd Budynków Mieszkaniowych (zwanego dalej MZBM) o przyznanie wskazanym osobom prawa stron w postępowaniu administracyjnym dotyczącym inwestycji przy ul. P. 32. Prokurator zarzucając bezczynność Prezydentowi Miasta wskazał na wnioski: - z daty [...]r. nr [...] skierowany do postępowania administracyjnego znak [...], oraz [...] Urzędu Miasta: - z daty [...]r. nr [...] skierowany do postępowania administracyjnego znak [...], oraz [...] Urzędu Miasta: - z daty [...]r. nr [....] skierowany do postępowania administracyjnego znak [...], oraz [....] Urzędu Miasta . Prokurator zarzucił naruszenie przepisu art. 35 § 1 i art. 104 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie od miesiąca lutego 2007 r. decyzji dotyczącej wniosku o przyznanie prawa stron uczestnikom, co stanowi rażącą bezczynność, a także naruszenie art. 104 § 1 k.p.a., przez odmowę przyznania tego prawa uczestnikom w piśmie z dnia [...]r. w sytuacji, gdy powinna być podjęta w tym przedmiocie decyzja. Na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta do wydania decyzji załatwiającej wnioski MZBM. Uzasadniając tak sformułowaną skargę Prokurator wskazał, że G.K. Sp. z o.o. Oddział MZBM wniosła do organu trzy wnioski o dopuszczenie wymienionych na wstępie osób w charakterze stron do postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia warunków nadbudowy budynku handlowo-usługowo-biurowego na działkach 602/1, 602/2, 602/4 obr. 207 przy ul. P. 32 w R. Wnioskodawca działał jako zarządca nieruchomości mieszkalnych, których wieczystymi użytkownikami są wymienione na wstępie osoby. We wniosku z [...]r. wskazano, że nadbudowa i rozbudowa budynku przy ul. P. 32 spowoduje zaciemnienie budynków mieszkalnych przy ul. A. 4, 6 i 8 oraz Ś.M. 5, co uzasadnia przyznanie statusu strony osobom tam zamieszkałym. We wniosku tym, jako podstawę, wskazano rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponieważ w aktach administracyjnych dotyczących przedmiotowych inwestycji brak było decyzji o merytorycznym załatwieniu wniosków, Prokurator wystąpił do Prezydenta Miasta o informację w tym zakresie. Odpowiadając na wystąpienie Prezydent pismem z dnia [...]r. nadesłał kserokopię pism z [...]r. skierowanych do MZBM wyjaśniających, że uczestnikom nie przysługują w tej sprawie prawa strony. Nadesłane kserokopie nie korespondują z wnioskami MZBM, bowiem stanowią odpowiedź na pismo z daty [...]r. w sytuacji, gdy MZBM w dacie tej żadnego wniosku nie składał. Niemniej jednak nadesłane kserokopie zawierają odmowę przyznania uczestnikom prawa stron w postępowaniach administracyjnych dotyczących nieruchomości przy ul. P. 32. Tymczasem załatwienie takiego wniosku wymaga wydania decyzji, co wynika z przepisu art. 104 § 1 k.p.a. Prokurator zaznaczył przy tym, że wyjątek stanowi przepis art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., który dotyczy organizacji społecznych. Na poparcie poglądu, iż w sprawie przyznania stronie statutu winna być wydana decyzja Prokurator wskazał na orzeczenie w sprawie sygn. II OSK 942/05 /ONSAiWSA 2007/50/. Niezależnie od tego powołał się na wyrok NSA z dnia 28.09.2006 r. sygn. II OSK 720/06, wedle którego właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z nieruchomością mogą być stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie przesłanek z art. 28 k.p.a. Jeśli chodzi o toczące się postępowanie dotyczące budynku przy ul. P. 32, to okoliczność, iż nadbudowa spowoduje zaciemnienie mieszkań wymienionych osób przesądza o tym, że osoby te mają status strony w postępowaniu. W tej sytuacji doszło do rażącej bezczynności Prezydenta Miasta licząc od lutego 2007 r., skoro organ ten nie załatwił wniosków w formie decyzji. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta przyznał, że przed organem tym toczyły się dwa odrębne postępowania, a to o sygn.[...], dotyczące ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą rozbudowa budynku handlowo-usługowo-biurowego na działkach nr 602/1, 602/2, 602/4 obr. 207 przy ul. P. w R. oraz o sygn. [...] o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą nadbudowa budynku handlowo-usługowo-biurowego na działce nr 602/1, obr. 207 przy ul. P. w, z wniosku P. Sp. z o.o. R.M. 47. W toku tych postępowań MZBM jako strona wniosła swoje zastrzeżenia w pismach z dnia [...]r., z dnia [...]r. oraz z dnia [...] r. w których zawarte zostały również wnioski o ujęcie Wspólnot Mieszkaniowych przy ul. A. 4, 6, 8 i ul. Ś.M. 5 jako stron w toczących się postępowaniach. Tymczasem w skardze Prokurator powołując art. 104 k.p.a. domaga się wydania decyzji rozstrzygających o przyznaniu prawa stron w postępowaniach T.G., J.H., M.P., S. i W.G., B.W., K.Z., S.B., D.D., R.S., S. i E.L., W.B., M. i G.D., S.W., A.J., W.B., D. i M.B., M. i G.D., A. i A.G., F.D., E.F., Z. i J.S., B.M., M.C., J.P. oraz J.K. Odnosząc się do tego zarzutu Prezydent wyjaśnił, że rozpatrywał odrębne wnioski osób fizycznych i MZBM dotyczące zgłaszania udziału wspólnot mieszkaniowych w postępowaniach dotyczących ustalenia warunków zabudowy. I tak postanowieniami z dnia [...]r. znak [...] oraz [...] odmówił J.S.-P., J.K., Z.S., M.C. i E.F. uznania ich za strony postępowań, działając na wniosek tych osób. Z kolei postanowieniami z dnia [...]r. [...] oraz nr [...] odmówił W.B. udziału w tych postępowaniach. Pozostałe zaś wymienione przez Prokuratora osoby nie złożyły wniosków o uznanie ich za strony, ich udziału nie domagał się również MZBM. Złożone bowiem przez MZBM wnioski dotyczyły Wspólnot Mieszkaniowych, a nie osób fizycznych. Na skutek zażaleń od wydanych postanowień Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. znak [...]uchyliło zaskarżone postanowienie z dnia [...]r. i umorzyło postępowanie organu I instancji, podzielając stanowisko NSA zawarte w wyroku z [...]r. sygn. IV SA 2027/96. Jednocześnie organ II instancji zalecił Prezydentowi aby kwestię udziału osób zgłaszających swój udział w postępowaniu rozstrzygnął w toku tego postępowania. Wobec tego ustalony został krąg stron postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a., przy czym prawidłowość przeprowadzonych postępowań potwierdził organ odwoławczy w decyzji z dnia [...]r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. w sprawie znak [...] oraz w decyzji z dnia [...]r. znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. [...]. Jeśli chodzi o skargę Prokuratora Okręgowego to dotyczy ona 24 osób fizycznych, natomiast wnioski MZBM dotyczyły Wspólnot Mieszkaniowych. Wnioski te nie spełniały wymogów formalnych, gdyż były podpisane przez osobę nie posiadającą stosownego pełnomocnictwa. O uzupełnienie tego braku wnioskodawca był wezwany pismem z dnia [...]r. i MZBM wnioski te częściowo uzupełnił przedkładając pełnomocnictwa dla inż. B.W. odnośnie do reprezentowania Wspólnot Mieszkaniowych, udzielone [...] r. Natomiast składając wnioski w dniu [...]r. i [...]r. B.W. nie był do tego uprawniony. Niezależnie od powyższego Prezydent wskazał, że okoliczności powoływane na uzasadnienie skargi dotyczące zaciemnienia nieruchomości sąsiednich, nie są zarzutem możliwym do podniesienia w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, bowiem kwestie tego rodzaju mogą być podnoszone w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Na tym etapie postępowania stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z tych przyczyn Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi, jako całkowicie nieuzasadnionej. Zarządzeniem z dnia [...]r. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i orzekania z niniejszą sprawą sprawy oznaczone sygnaturami II SAB/Rz 4/08 oraz sygn. II SAB/Rz 5/08, ze skarg Prokuratora Okręgowego w przedmiocie bezczynności Prezydenta Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skargi są nieuzasadnione. Poza sporem pozostaje, że wnioskiem z dnia [...]r. P.Sp. z o.o w R.M. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą – rozbudowa budynku handlowo – usługowo – biurowego na działce nr 602/1, 602/1 i 602/4 obr.207 w R. (k.1 akt adm. AR.I.54.7331/91/06); odrębnym wnioskiem z dnia [...]r. ten sam wnioskodawca wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą – nadbudowa budynku handlowo – usługowo – biurowego na działce nr 602/1 obr.207 w R. (k.1 akt adm.[...]). Zawiadomieniami z dnia [....]r. znak [...] oraz [....] Prezydent Miasta poinformował strony o wszczęciu postępowań w tych sprawach, kierując pismo m.in. do zarządcy działki nr 597/2 –G.K. – Sp. z o.o. – M.Z.B.M., zwanego dalej MZBM (właściciel Gmina Miasto). Pismem z dnia [....]r. MZBM nawiązując do zawiadomień o wszczęciu postępowań w sprawach oznaczonych numerami [...] i [....], jako zarządca budynków W.M. przy ul. A. 4,6, 8 oraz Ś.M. 5 położonych na działkach nr 597/1, 596, 599/2 oraz administrator terenu oznaczonego jako działki nr 597/2 i 599/3 obr.207, zgłosił zastrzeżenia dotyczące planowanych inwestycji na działkach 602/2 i 602/4, wskazując na niezgodność budowy oraz nadbudowy z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie MZBM w imieniu zarządzanych W.M. budynków przy ul. A. 4, 6, 8 oraz Ś. M. 5 wystąpił o ujęcie Wspólnot jako stron w obu postępowaniach administracyjnych. Wniosek o ujęcie Wspólnot MZBM ponowił w pismach z dnia [....]r. (k.13 akt jw.) oraz z dnia [....]r. (k. 30 akt [...] i k.34 akt[....]). Pisma dotyczące planowanych inwestycji wyrażające sprzeciw skierowali również właściciele kamienicy przy ul. Ś. M. 3 (pismo z dnia [...]r. k.4 akt [....]) oraz mieszkańcy W.M. budynków przy ul. Ś. M. 5 oraz A. 6, a także domów prywatnych przy ul. Ś. M. 3 i 7 (pismo z dnia [....]r. – k.5 akt jw.). Podobnej treści pismo wnieśli A.P., A.K., I.W. oraz A.P. (z dnia [...]r. k.14). Natomiast J.S. – P., J.K., Z.S., M.C. i E.F. oraz W.R. wystąpili do organu o uznanie ich za strony toczących się postępowań ( pisma z [...]r. k. 15, 16). Postanowieniami z dnia [...]r. znak [...] oraz [...] Prezydent Miasta odmówił uznania wymienionych ostatnio osób za strony w toczących się postępowaniach, ponieważ osoby te nie są współwłaścicielami nieruchomości graniczących bezpośrednio z terenem objętym wnioskami w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Na skutek zażalenia J.S.– P., J.K., Z.S., M.C. i E.F., a więc osób wymienionych w skardze Prokuratora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. nr[...], uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. Kolegium wyjaśniło, że odmowa dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony danego podmiotu może przybrać formę orzeczenia administracyjnego jedynie w ograniczonym zakresie, przy czym nie dotyczy to sytuacji występującej w sprawie. Z akt administracyjnych wynika również, że decyzjami z dnia [...]r. znak [....] oraz [....] Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji objętych wnioskami S. P., doręczając je m.in. MZBM, z pominięciem Wspólnot Mieszkaniowych budynków przy ul. A. 4, 6, 8 oraz Ś.M. 5; decyzje te nie zostały również doręczone osobom wymienionym w skargach Prokuratora. W sprawach okolicznością bezsporną pozostaje także i to, że Prezydent Miasta – poza postanowieniami z dnia [....]r. - nie podjął żadnego z aktów objętych przepisem art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. w przedmiocie dopuszczenia (albo odmowy) Wspólnot Mieszkaniowych budynków przy ul. A. 4, 6, 8 oraz Ś.M. 5 w R., względnie osób wymienionych w skargach Prokuratora, do udziału w toczących się przed tym organem postępowań nr [....] oraz nr [....]. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sądowa kontrola działalności administracyjnej obejmuje bezczynność organów w przypadkach określonych w punktach 1 – 4a tego przepisu, a więc w sytuacji niewydania decyzji administracyjnej, postanowień na które służy zażalenie albo kończących postępowanie w sprawie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz innych, niż wymienione wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Przy takim ustawowym ujęciu bezczynności istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy Prezydent był zobowiązany wydać jeden z wyżej wymienionych aktów, w szczególności jak wywodzi Prokurator – decyzji o dopuszczeniu – albo o odmowie dopuszczenia - do udziału wskazanych w skargach osób do postępowań wszczętych na wniosek S.P. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Odpowiedź na tak postawione pytanie jest negatywna. Przede wszystkim stwierdzić należy, że pismo złożone przez określony podmiot działający imieniem własnym lub występujący w charakterze pełnomocnika, zawierające żądanie dopuszczenia w charakterze strony do toczącego się już postępowania (wszczętego na wniosek innej osoby), nie rozpoczyna nowego, odrębnego postępowania; jest bowiem pismem w toczącej się już sprawie. Stwierdzenie to wynika z przepisu art. 61 kpa normującego wszczęcie postępowania administracyjnego oraz art. 1 pkt 1 oraz 2 kpa, który wskazuje na zakres stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro więc złożenie pisma do toczącego się już postępowania o dopuszczenie do udziału w charakterze strony nie wszczyna nowej sprawy, to brak jest podstaw do wydania w tym przedmiocie decyzji. Wynika to wprost z art. 104 § 2 kpa który stwierdza, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W konkretnym przypadku sprawą, a dokładnej sprawami załatwianymi w formie decyzji, w których MZBM złożył wnioski z daty [....]r. [...]r. i [...]r., są sprawy oznaczone numerami [....] oraz nr [...], wszczęte na podstawie żądań S. P. z dnia [....]r. o ustalenie warunków zabudowy. Wobec tego tylko rozstrzygnięcie decyzją w przedmiocie tych spraw tj. warunków zabudowy ma oparcie w przepisach kpa oraz prawa materialnego, a to art.59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.717 ze zm.). Jednocześnie nie sposób w tym miejscu pominąć ugruntowany od lat w orzecznictwie pogląd, że: nie jest dopuszczalne wydanie decyzji stwierdzającej brak statusu strony u podmiotu żądającego działania administracji - wyrok NSA z 30.06.1986r., III SA 97/86 - ONSA 1987, nr 2, poz. 46, wyrok NSA z dnia 2.04.1998r., IV SA 1643/97- LEX nr 45643; wyrok NSA z 15.10.1998r., III SA 955/97 – Lex Polonica; wyrok NSA z 12.01.1999r., III SA 4729/97- "Serwis Podatkowy" 2001, nr 4, s. 31. Dodać też należy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, z pominięciem spraw unormowanych w rozdziale 12 i 13 Kodeksu, jedynie w przypadku wskazanym w art. 31 § 2 kpa czyli w odniesieniu do organizacji społecznych żądających dopuszczenia do postępowania, przewidziane jest wydanie postanowienia (a nie decyzji) o dopuszczeniu danej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony. Reasumując stwierdzić należy, że Prezydent nie miał podstaw prawnych do wydania odrębnej decyzji czy też podjęcia innego aktu w przedmiocie dopuszczenia (albo odmowy) Wspólnot Mieszkaniowych budynków przy ul. A. 4, 6, 8 oraz Ś.M. 5 , względnie osób wymienionych w skargach Prokuratora, do udziału w toczących się przed tym organem postępowań nr [...] oraz nr [....]. W konsekwencji nie można zarzucić temu organowi bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Końcowo zaznaczyć też należy, że wnioski składane przez MZBM do toczących się postępowań, jako strony wskazywały Wspólnoty Mieszkaniowe, a nie konkretne osoby fizyczne. Z tych przyczyn skargi podlegają oddaleniu, w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.