III SA/Kr 1032/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie : NSA Grażyna Danielec WSA Tadeusz Wołek spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2009 r. sprawy ze skargi L. D. – P.H. ,, A ‘’ w C. na decyzję Komendanta Oddziału Straży Granicznej z dnia 8 października 2007 r. nr : [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji , II. określa , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane . Komendant Placówki Straży Granicznej decyzją z dnia [...] 2007 r. nr [...] na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) - nałożył na P.H. "A" karę pieniężną w wysokości 8000 zł. określoną pod poz. L.p. 1.1.2. załącznika do ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że w dniu [...] 2007 r. w drogowym przejściu granicznym J. na kierunku wyjazd z Polski zgłosił się do odprawy granicznej D. K. który kierował autokarem marki Mercedes Sprinter nr rej. [...], stanowiącym własność kierowcy. Przewoził grupę obywateli polskich z Polski do Rumunii. Do kontroli okazał wypis z licencji wspólnotowej nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem, wystawiony na posiadacza licencji L. D. - Przedsiębiorstwo Handlowe "A" oraz książkę formularz podróży nr [...] wystawioną na P.H. "A". Sporządzono protokół z kontroli nr [...]. Wszczęto postępowanie administracyjne w trakcie którego ustalono, że P.H. "A" jest posiadaczem licencji Wspólnoty Europejskiej na wykonywanie zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem o nr [...]. Jednakże pojazd o nr rej. [...] nie figuruje w wykazie pojazdów zgłoszonych do licencji przez przedsiębiorcę. D. K. kierowca/właściciel pojazdu nie posiada licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób i wyjaśnił, że przewóz realizowany był przez firmę P.H. "A" której właścicielem jest L. D. i przedstawił umowę użyczenia pojazdu na rzecz tej firmy w dniach 19.01.2007 r.-23.01.2007 r. L. D. wyjaśnił, że w dniu, w którym miała nastąpić realizacja usługi, autobus należący do jego firmy miał awarię. Dlatego zmuszony został do wykonania usługi korzystając z autobusu, którego właścicielem jest D. K. w związku, z czym wyposażył go w wypis z licencji nr [...] oraz w książkę formularz podróży nr [...]. Dołączył umowę użyczenia przedmiotowego pojazdu zawartą pomiędzy K. D. (użyczający) a P.H. "A" oraz fakturę VAT za realizowaną usługę przewozową w dniach 19-22.01.2007 r. wystawioną dla Biuro Podróży "B" z siedzibą P. G. Na podstawie tych ustaleń organ stwierdził, że przedsiębiorca bezsprzecznie wykonywał międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy osób autokarem pojazdem niezgłoszonym do licencji Wspólnoty Europejskiej i naruszył art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, który mówi, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji i zgłoszenia pojazdu do niej. Zgodnie z załącznikiem do ustawy, za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji nakłada się karę w wysokości 8000 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył L. D. Podniósł, iż kara nałożona została niesłusznie i wniósł o jej uchylenie, ponieważ jego samochód miał awarię, a skarżący musiał wykonać usługę w postaci dowozu osób do pracy w Rumunii. Komendant Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia 8 października 2007 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przepisy ustawy o transporcie drogowym w sposób bezwzględnie obowiązujący regulują zasady wykonywania międzynarodowego transportu osób i rzeczy. Zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 8 ustawy wniosek o udzielenie licencji powinien zwierać m.in. wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami dowodów rejestracyjnych. Przyjęta w ustawie konstrukcja licencji wskazuje, że transport może być wykonywany wyłącznie tymi pojazdami samochodowymi, które zostały wskazane w wniosku o udzielnie licencji. Przedsiębiorca uzyskując licencję na wykonywanie międzynarodowego transportu rzeczy nie może, zatem wykonywać tego transportu innymi pojazdami samochodowymi nawet, gdy stanowią jego własność lub zostały użyczone i to bez względu na okoliczności, przyczyny, które miałby powodować konieczność użycia samochodu nie objętego wnioskiem o udzielnie licencji. Analizując materiał zebrany przez organ I instancji stwierdził, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej na przewoźnika za naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, została podjęta po dokładnym rozpatrzeniu sprawy i uwzględnieniu wszystkich okoliczności. W sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Międzynarodowy przewóz osób wykonywany był pojazdem samochodowym, który nie został przez skarżącego zgłoszony we wniosku o udzielenie licencji. Tym samym doszło do naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, który stanowi, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Konsekwencją naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy jest zastosowanie przepisu art. 92 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z przewozem naruszając obowiązki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej. Zgodnie art. 92 z ust. 4 ustawy, wykaz naruszeń obowiązków lub czynności, o których mowa w ust. 1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Z załącznika do ustawy wynika, że za wykonywanie transportu bez licencji kara pieniężna wynosi 8 000 zł. L. D. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko podniósł, iż sprawa jest wynikiem nieszczęśliwego zbiegu okoliczności w postaci awarii jego samochodu, co nie powinno skutkować dodatkowymi dolegliwościami w postaci wysokiej kary. W odpowiedzi na skargę Komendant Oddziału Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę, analizowaną w kontekście podanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd, należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjną podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania. Nie jest przedmiotem sporu ustalony przez organy wydające decyzje stan faktyczny sprawy. Jednak - zdaniem Sądu - został on wadliwie oceniony- bo bez wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy- w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym, jako wykonywanie przez skarżącego transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. W dacie kontroli pojazdu skarżący posiadał licencję na wykonywanie transportu drogowego a kierujący pojazdem okazał wypis z licencji wspólnotowej nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem. Skarżący wyjaśnił, że w dniu, w którym miała nastąpić realizacja usługi, autobus należący do jego firmy miał awarię. Dlatego zmuszony został do wykonania usługi korzystając z autobusu, którego właścicielem jest D. K. Do wykonania usługi kierowca potrzebował kompletu dokumentów, w związku, z czym przedsiębiorca wyposażył go w wypis z licencji nr [...] oraz w książkę formularz podróży nr [...]. W tej sytuacji w dacie kontroli pojazd, którym skarżący wykonywał międzynarodowy transport drogowy osób, niewątpliwie nie był zgłoszony do posiadanej przez niego licencji. Nie oznacza to jednak, że skarżący skutkiem zmiany pojazdu pierwotnie zgłoszonego do licencji na inny wykonywał tym innym pojazdem transport drogowy pojazdem niezgłoszonym do licencji - jak przyjęto w sprawie - skoro legitymował się licencją na wykonywanie tego transportu a nie upłynął jeszcze termin do zgłoszenia tej zmiany organowi, który udzielił licencji określony w art. 14 ust 1 ustawy. Zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm.), wniosek o udzielenie licencji powinien zwierać m.in. wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami dowodów rejestracyjnych. Przyjęta w ustawie konstrukcja licencji wskazuje, że transport może być wykonywany wyłącznie tymi pojazdami samochodowymi, które zostały wskazane w wniosku o udzielnie licencji. Przedsiębiorca uzyskując licencję na wykonywanie międzynarodowego transportu osób lub rzeczy nie może, zatem wykonywać tego transportu innymi pojazdami samochodowymi nawet, gdy stanowią jego własność lub zostały użyczone, jednakże- wbrew twierdzeniom organów- nie bez względu na okoliczności i przyczyny, które miały powodować konieczność użycia samochodu nie objętego wnioskiem o udzielnie licencji. W szczególności licencji udziela się na pisemny wniosek przedsiębiorcy (art. 8 ust 1 ustawy). Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy wniosek, o którym mowa w ust. 1, powinien zawierać: 1) oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibę i adres; 2) numer w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej; 3) określenie rodzaju i zakresu, a w krajowym transporcie drogowym taksówką - także obszaru; 4) rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie licencji; 5) czas, na jaki licencja ma być udzielona. Art. 8 ust. 3 pkt 8 ustawy określa, że do wniosku o udzielenie licencji, z zastrzeżeniem ust. 4, należy dołączyć: wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku, gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów - również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nimi. W licencji zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy, określa się w szczególności: 1) numer ewidencyjny licencji; 2) organ, który udzielił licencji; 3) datę udzielenia licencji; 4) podstawę prawną; 5) przedsiębiorcę, jego siedzibę i adres; 6) zakres transportu drogowego; 7) rodzaj przewozów; 8) oznaczenie obszaru przewozów w krajowym transporcie drogowym taksówką; 9) czas, na jaki udzielono licencji. Organ udzielający licencji wydaje jej wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji (ust.3). Zgodnie ze wskazanym powyżej art.14 ust. 1 ustawy, przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji (ust. 2). Ustawodawca, więc wprawdzie uznał, że wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji jest naruszeniem ustawy, co zobowiązuje organ do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8000 zł. określonej pod poz. L.p. 1.1.2. załącznika do ustawy, jednakże przewidział 14 dniowy termin do zgłoszenia organowi na piśmie zmian dotyczących wykazu pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami dowodów rejestracyjnych służących do wykonywania transportu- od dnia powstania tej zmiany, chyba, że zostanie ustalone, iż wykonywał transport drogowy samochodem niezgłoszonym do licencji później niż w terminie 14 dni od dnia powstania tej zmiany. Niezgłoszenie numeru rejestracyjnego pojazdu aktualnie używanego do prowadzenia licencjonowanej działalności przed upływem tego terminu nie można utożsamiać z wykonywaniem tej działalności pojazdem niezgłoszonym do licencji, gdyż brak ten nie wpływa na istnienie licencji i jej treść, tylko dotyczy danych dołączanych do wniosku o udzielenie licencji. Zaniechanie przedsiębiorcy w tym względzie można łączyć ewentualnie - w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym - z przewidzianym rygorem cofnięcia licencji w trybie art. 15 ustawy, a nie z wymierzeniem kary za wykonywanie transportu pojazdem niezgłoszonym do licencji jak stanowi Lp. 1.1.2 załącznika do ustawy. Zgodnie z art. 15 ust 2 pkt a) ustawy licencję cofa się, jeżeli jej posiadacz rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa. Ponadto należy też zauważyć, że obowiązujący z dniem 20 czerwca 2007r. przepis art. 93 ust. 7 ustawy dodany przez art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r., nr 99, poz. 661) określa, że przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio. Uprawnienie do nałożenia kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z art. 93 ust 1 ustawy, na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem, obliguje organ do przeprowadzenia postępowania celem ustalenia, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć- jeżeli przedsiębiorca na takie okoliczności wskazuje. Niewątpliwie ustalenie tych okoliczności wymaga zebrania stosownych dowodów, czego w sprawie organy nie uczyniły pomimo, że skarżący już przed organem I instancji wskazywał, że takie okoliczności zaistniały, czym naruszyły obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr.98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej kpa, normuje postępowanie przed organami administracji publicznej, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 §1 kpa). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art.80 kpa). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art.107 §3 kpa). Zgodnie z treścią art. 138 § 1 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§2). Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania odwoławczego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. W tej sytuacji decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję I instancji bez rozważenia tej okoliczności jest również wadliwa. Powyższe regulacje wskazują, że organy obu instancji naruszyły zarówno prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy a także przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie powyżej wskazanym. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy rozpatrzą sprawę uwzględniając oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 w/w ustawy. Na marginesie należy zauważyć, że analiza przepisów ustawy o transporcie drogowym a w szczególności treść art. 93 ustawy wskazuje, że kara pieniężna może być nałożona na wykonującego przewozy drogowe, którym w sprawie był przedsiębiorca L. D. prowadzący działalność pod nazwą P.H. "A". Tak, więc do niego winna być skierowana decyzja. Zgodnie z art. 152 w/w ustawy uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku.