V SA/Wa 484/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Asesor WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2008 r. sprawę ze skargi I. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzją z dnia [...] grudnia 2007r nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działający w imieniu Zakładu, (powoływany dalej jako ,,Prezes Zakładu"), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako ,,Zakład") z dnia [...] października 2007r odmawiającą I. P. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Orzeczenia wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 10 lipca 2007r I. P. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w [...], o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku powołała się na trudną sytuację materialną i życiową. Podniosła, że ma na utrzymaniu czworo małoletnich dzieci i matkę , osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku. Zarabia netto [...] zł, zasądzone na rzecz dzieci alimenty są nieściągalne. Oświadczyła, że otrzymuje świadczenia rodzinne w kwocie [...] zł. Wskazała, że osiągane dochody z trudnością pozwalają na życie na poziomie minimum i nie jest w stanie spłacić zaległych należności na rzecz ZUS. Zakład decyzją z dnia [...] października 2007r odmówił umorzenia stronie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne osobiste za okres [...]. w łącznej kwocie [...] zł, na ubezpieczenia społeczne pracownicze za okres [...]. w łącznej kwocie [...] zł, ubezpieczenia społeczne za okres [...]. w łącznej kwocie [...], na ubezpieczenie zdrowotne za okres [...] w łącznej kwocie [...] zł oraz na Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres [...] w łącznej kwocie [...] zł. Kwoty powyższego zadłużenia obejmują odsetki za zwłokę. W podstawie prawnej decyzji Organ wskazał art.83 ust.1, ust.2 i ust.3a oraz art.32 ustawy z dnia 13 października 1998r o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r Nr 11 poz 74- tekst jednolity), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.". Uzasadniając decyzję Zakład stwierdził, brak jest całkowitej nieściągalności, gdyż prowadzone jest postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem [...] Urzędu Skarbowego w R. i są dokonywane comiesięczne potrącenia z wynagrodzenia Wnioskodawczyni w kwocie średnio [...] zł. Ponadto wskazał, że na zobowiązanym ciąży obowiązek przedstawienia dowodów świadczących o trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej , a tu I. P. nie wykazała ubóstwa i zdarzeń losowych przemawiających za umorzeniem zadłużenia. Co do zadłużenia wynikającego z nieopłaconych składek w części finansowanej przez pracowników wskazano, ze brak jest podstaw prawnych do umorzenia jak również do udzielenia ulgi w formie układu ratalnego. Rozpatrując wniosek Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] grudnia 2007r, utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia [...] października 2007r. W uzasadnieniu decyzji Prezes podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji I instancji .Podkreślił, że Wnioskodawczym' jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę na czas określony w [...] w R. z wynagrodzeniem [...] zl netto, z którego jest dokonywane potrącenie egzekucyjne w wysokości [...] zl. miesięcznie. Wskazał, że Zobowiązana jest osoba rozwiedzioną , ma na utrzymaniu czworo dzieci, mieszka w mieszkaniu należącym do matki Pani E. K., która jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Z decyzji wydanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w R. wynika, że Zobowiązana korzysta z pomocy społecznej na dzieci w postaci zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego a także z zaliczki alimentacyjnej. Nie posiada żadnych nieruchomości ani ruchomości mających wartość licytacyjną. Jest zadłużona z tytułu nienależnie pobranego zasiłku okresowego gwarantowanego na rzecz MOPS na kwotę [...] zł, z czego do dnia [...] r spłaciła kwotę [...] zł. Na podstawie powyższego Prezes Zakładu stwierdził, że nie występuje niniejszej sprawie fakt całkowitej nieściągalności, nadto nie wykazano zaistnienia przesłanek do umorzenia należności na podstawie art.28 ust.3a ustawy systemowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , na powyższą decyzję Prezesa ZUS, I. P. wniosła o umorzenie należności z tytułu składek. Podała, że jej sytuacja materialna jest bardzo zła. Z jej dochodów z trudnością wystarcza na skromne jedzenie, odzież dla siebie i dzieci kupuje w sklepach z używaną odzieżą. Dzieci nie wyjeżdżają na wakacje czy ferie, wydatki na buty ubrania, środki czystości powodują brak pieniędzy na wyższe potrzeby dzieci, które są w wieku szkolnym [...]. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą , a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako ,,k.p.a." Odnośnie zaległości, to zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy; 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sad oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art. 13 i art.361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste ,że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Należności z tytułu składek mogą być również umarzane w uzasadnionych przypadkach- pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności- w odniesieniu do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek na zasadach określonych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141,poz. 1365). Zgodnie bowiem z przepisami tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1)gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2)poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3)przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem Sądu Organ w niniejszej sprawie nie dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3a ustawy systemowej, mimo, iż we wniosku o umorzenie zaległości, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze do Sądu, Skarżąca wskazywała na trudności w zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych z uwagi na zły stan materialny. Nie rozważono czy zachodzą w niniejszej sprawie okoliczności wskazane w wymienionym wyżej rozporządzeniu. Przedmiotem rozpoznania przez organy ZUS w niniejszej sprawie był wniosek I. P. o umorzenie zaległych należności na rzecz ZUS w łącznej kwocie [...] zl. O ile co do należności na ubezpieczenia społeczne pracownicze, w kwocie łącznej [...] zł, należy zgodzić się ze stanowiskiem Organu, że z uwagi na normę art.30 ustawy systemowej , niemożliwe jest ich umorzenie, to co do pozostałej kwoty, zdaniem Sądu, zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, ze sytuacja osobista i majątkowa Skarżącej jest bardzo trudna. Jest osoba rozwiedzioną, mieszka u matki- osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, którą ma na utrzymaniu . Ponadto utrzymuje czworo dzieci w wieku szkolnym. Jej miesięczne dochody , przy uwzględnieniu wynagrodzenia, zaliczek alimentacyjnych na dzieci, zasiłków, kształtują się w granicach około [...] zł na całą rodzinę , to jest na 6 osób. Zasady logiki i doświadczenia życiowego wskazują ,że w tejże rodzinie na osobę przypada tak mała kwota, iż nie można tu mówić o zaspokajaniu nawet podstawowych potrzeb życiowych. Kwota około [...] zł na osobę jest niższa od przewidzianej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135 poz. 950 z 2006r.) kwoty poniżej której przyznawana jest pomoc społeczna ( tu już przyznana w postaci zasiłków i zaliczek alimentacyjnych na dzieci), która wynosi dla osoby w rodzinie [...] zł. Zdaniem Sądu, ten błąd w ocenie materiału dowodowego mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia ZUS. Wydanie decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Zakład nie ocenił właściwie zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie wziął pod uwagę wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia zaległości bądź odmowy umorzenia. W kontekście stanu faktycznego występującego w sprawie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji stwierdzenie iż argumenty podniesione we wniosku mogą stanowić przesłanki do rozłożenia na raty, a nie znaleziono przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek, jest , zdaniem Sądu, przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W niniejszej sprawie na Organie ciążył obowiązek wnikliwego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego dotyczącego sytuacji materialnej Zobowiązanej. Nie zostało w sprawie ustalone ile z jej dochodów jest wydawane na żywność, ubrania, leki, książki i niezbędne przybory szkolne, opłaty związane z utrzymaniem lokalu (czynsz, prąd woda), transport i łączność. Dopiero porównanie wysokości dochodów i wydatków pozwoliłoby ustalić czy opłacenie zaległych składek pozbawiłoby ją możliwości zaspokojenia potrzeb życiowych. W świetle powyższego stwierdzenie organów, że Skarżąca nie spełnia przesłanek umorzenia jest błędem w ocenie zebranego materiału dowodowego, który dodatkowo nie został zebrany w sposób wyczerpujący. Dlatego też Sąd uznał, że Zakład pozostawał w błędnym przekonaniu o niespełnieniu przez Skarżącą warunków pozytywnego rozpoznania wniosku. Tym samym nie rozważył właściwie wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Kwestie wskazane wyżej powinny się stać przedmiotem ponownej kompleksowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, uzupełnionego zgodnie ze wskazaniami Sądu. W tym miejscu należy przypomnieć, że sąd administracyjny kontrolując decyzję odmawiającą umorzenia zaległości nie posiada kompetencji do ich umorzenia ani do nakazania organowi administracji aby to zrobił. Jednakże Sąd bada czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania oraz czy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Podejmując decyzje uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny (art.7 k.p.a.). Sąd zważył, że sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez Zobowiązaną, pozbawioną możliwość zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa (korzystanie z pomocy społecznej) nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym. Zgodnie z wyrokiem NSA z 25 czerwca 2003r , sygn. akt III SA 311/01 (POP 2004/4/77) interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Należy podkreślić, że uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności, dlatego dokonując ustaleń organ orzekający ma obowiązek działać według zasad wynikających z art. 7, 10, 77, 80, 81 k.p.a. i ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Z tych wszystkich względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002r) orzeczono jak w sentencji.