VII SA/Wa 575/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak -Pęczkowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skarg A. M., R. M., P. M., M. M. i S. L. na decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej odcinka drogi nr [...] przylegającego do działek nr [...] oraz [...] należących do A. M., R. M., P. M., M. M. i S. L. w miejscowości Ł., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. M., R. M., P. M., M. M. i S. L. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 575/08 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2007 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art.82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora - Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. - zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na "przebudowę skrzyżowania drogi wojewódzkiej [...]". W decyzji organ ustalił, że obszar oddziaływania obiektu o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmuje: działki [...] w obrębie [...] Ł., w jednostce ewidencyjnej Ł. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami wydanej przez niego decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o ustaleniu warunków realizacji drogi. Nadto inwestor, wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, złożył projekt budowlany zawierający niezbędne uzgodnienia, informację BIOZ oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowy. Wojewoda [...] zawiadomił strony w dniu 10 września 2007 roku poprzez obwieszczenie w Urzędzie Gminy Ł., na stronie internetowej [...] Urzędu Wojewódzkiego i w prasie lokalnej o wszczęciu postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. W przepisowym terminie uwagi i wnioski zgłosiły: S. L., A. M., R. M., P. M., M. M. Zastrzeżenia tych osób dotyczyły spraw związanych z trybem i sposobem wywłaszczania działek, będących ich własnością oraz zapewnienia wjazdu z drogi wojewódzkiej do działek nr [...], [...] i [...]. W ocenie organu, zastrzeżenia te dotyczyły jednak decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] o ustaleniu warunków realizacji drogi i na etapie przygotowywania i wykonania tamtej decyzji powinny być zgłoszone. Inwestor w związku z zawiadomieniem go o wniesieniu odwołania od decyzji pozwalającej na budowę, w piśmie z dnia 8 listopada 2007 r. skierowanym do organu I instancji - wyjaśnił, że przebudowa przedmiotowego skrzyżowania dróg wojewódzkich w Ł. ma na celu poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego i pieszego w obrębie skrzyżowania. Wskazał, że istniejące zjazdy z drogi nr [...] na działki nr [...] i [...] nie są od dłuższego czasu użytkowane, służyły przed laty obsłudze zlewni mleka. Ich lokalizacja była tolerowana ze względu na istotne znaczenie dla lokalnej gospodarki i brak zagrożenia dla ruchu przy jego ówczesnej strukturze i natężeniu. Przedmiotowe działki nr [...] i [...] nie są obecnie zagospodarowane, zjazdy do nich znajdują się w odległości 70 i 90 m od środka projektowanego ronda, gdzie następuje kumulacja pojazdów dojeżdżających do skrzyżowania drogą nr [...]. Projektant nie przewidział zjazdów z drogi nr [...] na działki nr [...] i [...] kierując się zasadą poprawy, poziomu bezpieczeństwa ruchu oraz zapisem § 9 ust. 1 pkt 4) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 z 1999 r. poz. 430), który stanowi: "... na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę". W oparciu o ten przepis uwzględniono przebudowę istniejących dwóch zjazdów z drogi nr [...] na działkę nr [...]. Przez działkę tę, której właścicielami są także odwołujący się, może odbywać się dogodny i bezpieczny wjazd i wyjazd z działek nr [...] i [...]. W ocenie inwestora jest to sytuacja korzystniejsza, gdyż droga nr [...] jest drogą niższej klasy Z o znacznie mniejszym natężeniu. Działki nr [...] i [...] są w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczone symbolem Psw, tj. "adaptowana zabudowa zakładów produkcyjnych i składów, z możliwością uzupełnień i rozbudowy". Tereny o przeznaczeniu na działalność gospodarczą generują dużą częstotliwość ruchu pojazdów dlatego lokalizacja zjazdów w obrębie oddziaływania skrzyżowania jest niepożądana. Zdaniem inwestora interes prawny skarżących został uwzględniony w procesie projektowania poprzez zapewnienie dojazdu z działek nr [...] i [...] do drogi publicznej (wojewódzkiej nr [...]) przez działkę nr [...]. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. odwołanie złożyli S. L., A. M., R. M., P. M., M. M. - reprezentowana przez A. M. W odwołaniu podnieśli, że jako współwłaściciele działek [...],[...],[...] położonych w Ł. sprzeciwiają się likwidacji istniejących zjazdów na działkach [...] oraz [...] z drogi wojewódzkiej [...]. Wskazali, że zjazdy te liczą kilkadziesiąt lat, są utwardzone, mają przepusty. Działki stanowiące ich własność są zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego przeznaczone na prowadzenie działalności gospodarczej i w takim celu zostały kiedyś zakupione. Likwidacja zjazdów uniemożliwi im prowadzenie w przyszłości działalności gospodarczej. Wskazali nadto, że nie zostali powiadomieni o wywłaszczeniu, podziale działek i nadaniu im nowych numerów ewidencyjnych, co było naruszeniem ich prawa własności, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania, po rozpatrzeniu odwołania S. L., A. M., R. M., P. M., M. M. - reprezentowanej przez opiekuna prawnego A. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.2007r. - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie dotyczy tych samych działek, na które zostało udzielone pozwolenie na budowę. W świetle obowiązujących obecnie przepisów prawa inwestor w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę nie musi udowadniać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast organ, co do zasady, nie ma kompetencji do tego aby badać prawdziwość złożonego oświadczenia w tym przedmiocie (organ przywołał: Prawo budowlane - komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, s. 394). Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu II instancji inwestor spełnił wszystkie nałożone przepisami prawa obowiązki: do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył kompletny projekt budowlany sporządzony przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami wraz z opiniami i uzgodnieniami. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę jest zgodna z decyzją Wojewody [...] z dnia [...].07.2007 r. o ustaleniu warunków lokalizacji drogi. Odnosząc się do zarzutów odwołujących się dotyczących tego, że nie zostali powiadomieni o podziale działek i nadaniu im nowych numerów ewidencyjnych, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zarzut ten nie dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na fakt, iż wywłaszczenia i podziału działek dokonano odrębną decyzją, która nie jest badana w tym postępowaniu. Natomiast odnosząc się do zarzutu, iż przebudowa drogi nie uwzględnia interesów odwołujących się jako właścicieli działek o numerach ew. [...],[...] i [...], na których zaprojektowano budowę ronda poprzez pozbawienie ich istniejących wjazdów na działki, organ odwoławczy stwierdził, iż argument ten nie ma wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji. Projektant uwzględnił bowiem przebudowę istniejących zjazdów na działkę nr [...], przez którą może także odbywać się dogodny wjazd i wyjazd z działek nr [...] i [...]. S. L., A. M., R. M., P. M., M. M. - reprezentowana przez opiekuna prawnego A. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem prawa w tym prawa materialnego lub stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazali, że ważna społecznie budowa dróg nie może być realizowana w oparciu o decyzje administracyjne wydawane z brakiem poszanowania przepisów prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpoznał ich odwołań należycie, ograniczając się jedynie do oceny posiadania przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem skarżona decyzja o pozwoleniu na przebudowę drogi powstała w oparciu o decyzję nr [...] wydaną przez Wojewodę [...], która to w sposób rażący narusza ich interes prawny pozbawiając ich nieruchomość dostępu do drogi publicznej, co jest niezgodne z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie administracyjne zakończone decyzją o warunkach zabudowy nr [...] nie czyniło również zadość wymogom ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych co do kwestii, wskazanej art. 7 ust. 2 zdanie drugie. Nie zostali bowiem zawiadomieni przez organ o wydaniu tej decyzji. W ocenie skarżących nie można było dopuścić do wydania przedmiotowej decyzji w oparciu o inną decyzję zawierającą wadę powodującą jej nieważność. Jako właściciele działek przylegających do drogi chcieliby mieć zagwarantowany dostęp do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje . Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji można postawić zarzut naruszenia prawa, który skutkować musiał jej uchyleniem, jednak tylko w części dotkniętej wadą, czyli odcinka drogi nr [...] przylegającego do działek nr [...] oraz [...] należących do A. M., R. M., P. M., M. M. i S. L. w miejscowości Ł. W toku postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę organ powinien uwzględniać obowiązujący przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który wskazuje, że obiekt budowlany powinien być projektowany (i budowany) z poszanowaniem, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym poprzez zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż skarżący będą mieć dostęp do drogi publicznej z działek nr [...] i [...] poprzez zjazd znajdujący się na działce nr [...], ale takie rozwiązanie stanowi o konieczności przejazdu przez inną działkę skarżących aby dostać się do drogi publicznej. Pomijając fakt, iż rozwiązanie to nie jest korzystne przy ewentualnym zbyciu działek innym podmiotom, to nie było ono w ogóle objęte badaniem organu czy pozwoli to na korzystanie z tych działek w sposób przewidziany w palnie zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do tego zarzutu, organ odwoławczy stwierdził jedynie, iż argument ten nie ma wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, gdyż projektant uwzględnił przebudowę istniejących zjazdów na działkę nr [...], przez którą może także odbywać się dogodny wjazd i wyjazd z działek nr [...] i [...]. Tymczasem skarżący już w odwołaniu podnosili, że działki stanowiące ich własność są zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego przeznaczone na prowadzenie działalności gospodarczej i w takim celu zostały kiedyś zakupione. Natomiast likwidacja zjazdów na drogę [...] uniemożliwi im prowadzenie działalności gospodarczej. Poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, poza zapewnieniem dostępu do drogi publicznej, wiąże się w tym wypadku, także z poszanowaniem prawa do korzystania z sąsiedniej nieruchomości według zasad wynikających z przepisów o treści wykonywania prawa własności nieruchomości. Te okoliczności powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i wynikać z jej uzasadnienia. Podkreślić trzeba, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega to, czy dochodzi lub czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości. Skarżący są właścicielami działek położonych w pobliżu przebudowywanego skrzyżowania, stąd też mają interes prawny wynikający z prawa do ochrony ich własności. Pozwolenie na budowę, uwzględniać musi w tym przypadku sprzeczne interesy - inwestora dążącego do poprawy poziomu bezpieczeństwa ruchu (likwidacja zjazdów) oraz osób których prawa mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Jednocześnie za prawidłowe uznać należy te wywody organu , które odnosiły się do wykazania przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec braku zgody właścicieli działek nr [...] i [...] na zajęcie części tych nieruchomości na potrzeby rozbudowy skrzyżowania, zarząd Dróg Wojewódzkich przeprowadził procedurę podziału gruntów i uzyskał odrębną decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 721 z późn. zm.). Fakt wywłaszczenia i podziału działek dokonany odrębną, ostateczną decyzją, stanowi o tym, iż zarzuty do niej skierowane nie są i nie mogą być badane w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Prowadząc na nowo postępowanie administracyjne Wojewoda [...] będzie miał na uwadze ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wytyczne dotyczące konieczności uwzględnienia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który wskazuje, że obiekt budowlany powinien być projektowany z poszanowaniem, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym poprzez zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.).