II SA/Kr 314/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady Gminy K. w zakresie par. [...] obszar [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. skargę oddala II SA/Kr 314/08 UZASADNIENIE Na podstawie uchwały Rady Gminy K. z dnia [...]. Nr [...] przystąpiono do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K. wsie [...] został uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...]., nr [...]. Uchwała ta ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...]z dnia [...] i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia tj. w dniu [...]. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia [...].2008r. J.G. (zwana dalej skarżącą) zwróciła się do Rady Gminy K. w trybie art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym z wezwaniem do "uchylenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., polegającego na tym, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] stanowiące jej własność są chronione przed zainwestowaniem ze względu na dominację funkcji ekologicznych i ochronnych. Wezwanie to wpłynęło do Urzędu Gminy K. w dniu [...].2008r. W odpowiedzi na to wezwanie Przewodniczący Rady Gminy K. pismem z dnia [...]03.2008r. poinformował skarżącą, iż na sesji Rady Gminy w dniu [...] przyjęto "stanowisko o oddaleniu sprawy z uwagi na brak podstaw prawnych do zmiany przeznaczenia działek leśnych będących własnością Pani na tereny budowlane." W dniu [...] marca 2008r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga J.G. (nadana przesyłką poleconą w Urzędzie Pocztowym P. [...] w dniu [...].03.2008r.) na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...], nr [...] Skarżąca zarzuciła w niej, iż uchwalony plan zagospodarowani przestrzennego narusza jej prawo własności. Bezwzględny zakaz zabudowy jej działek nr [...] i [...] jest zapisem zbędnym i sprzecznym z prawem własności, a także uniemożliwia opiekę, nadzór i gospodarowanie lasem przez skarżącą. W konsekwencji skarżąca wniosła o zniesienia zakazu zabudowy "bez zmiany charakteru tego terenu poza obrysem budynku, albo Gmina K. da mi nieruchomości zamienne, albo też powinna wypłacić stosowne odszkodowanie." W odpowiedzi na skargę wskazano, iż nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Działki nr [...] i [...] będące własnością skarżącej zarówno w poprzednim, nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego jak i uchwalonym w [...]., którego zmiany domaga się skarżąca są terenami leśnymi i zadrzewionymi. W związku z tym uregulowania zaskarżonego planu w żaden sposób nie spowodowały, że korzystanie z nieruchomości będącej własnością J. G. lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź w istotny sposób ograniczone. Działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha będące własnością skarżącej, położone są we wsi K. przy drodze [...] są to w całości działki leśne położone w kompleksie lasów. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego Gminy K., uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...]. przedmiotowe działki położone są w obszarach chronionych przed zainwestowaniem ze względów na dominację funkcji ekologicznych i ochronnych oraz z uwagi na potencjalne zagrożenie przyrodnicze w strefie ochrony ekosystemów leśnych. Dlatego też przeznaczenie działek będących własnością skarżącej pod zabudowę mieszkaniową byłoby sprzeczne z uregulowaniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Wskazano również, iż skarżąca w czasie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu nie wniosła żadnych uwag dotyczących tego projektu. Na rozprawie w dniu [...].06.2008r. skarżąca sprecyzowała swoją skargę podając, iż chodzi jej o stwierdzenie nieważności § [...] zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień dotyczących obszaru oznaczonego symbolem [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 Dz.U. nr 141, poz. 1591 z późn. zm.) sąd administracyjny zobowiązany jest do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, tak jak w niniejszej sprawie, sąd przystępuje do badania legitymacji skarżących. Tak też Sąd postąpił w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia. Biorąc pod uwagę w/w przepis podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie winne być naruszone taką uchwałą. Dokonując takiej analizy sąd uznał, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna w świetle przesłanek art.101 ust. l ustawy o samorządzie gminnym, a skarżący mieli legitymację do wystąpienia z taką skargą do sądu. Przechodząc do kolejnego etapu rozpoznawania skargi wskazać należy, iż podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. nr 15, poz.139 z późn. zm.) w związku z art.85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z określoną tam procedurą uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K. wsie: [...] Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - ówcześnie z mocy art. 4ust. 1 o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139 z późn. zm.) - tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, gmina może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa, a organy państwa, w tym sąd administracyjny, nie mogą jej władztwa planistycznego pozbawić. Zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie trybu postępowania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Biorąc powyższe pod uwagę, zarzuty skarżącej nie mogły - zdaniem Sądu - odnieść zamierzonego skutku w zakresie rozwiązań przyjętych w zaskarżonym planie. W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie podstawowy zarzut strony skarżącej, iż zaskarżony plan "narusza normy dotyczące uwzględnienia prawa własności." Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (w skrócie m.p.z.p) jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Realizacja zarówno wszelkich idei planistycznych, jak i skonkretyzowanych zamierzeń powstałych na różnych szczeblach administracji zależy z reguły od inkorporowania ich do m.p.z.p. Albowiem to w m.p.z.p. dochodzi do wiążącego podmioty władzy, w tym administracji, oraz podmioty spoza systemu władzy (osoby fizyczne i ich organizacje) ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel. Priorytetowa rola m.p.z.p. w procesie planistycznym wpływa na status gminy, której organy zostały wyposażone w kompetencje do jego sporządzania i uchwalania. W orzecznictwie i piśmiennictwie z zakresu prawa zagospodarowania przestrzennego ów status został nazwany mianem władztwa planistycznego gminy (np. wyroki NSA: z dnia 9 czerwca 1995 r., SA IV 346/95, ONSA 1996, nr 3, poz. 125; z dnia 31 sierpnia 1998 r., IV SA 659/98, ONSA 2000, nr l, poz. 16). Władztwo planistyczne, utożsamiane z ustalaniem przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy powinno mieścić się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Należy wskazać, iż współkształtowanie przez m.p.z.p. wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok NSA z dnia 6 października 1999 r., IV SA 1670/97, LEX nr 48740). Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w u.p.z.p. oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami, mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w ustawie zasadniczej. Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego Kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego". (wyrok TK z dnia 20.04.1993 r., OTK 1993, nr l, poz. 8). Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Bowiem wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę wyżej wskazane założenia dotyczące kontroli planów zagospodarowania przestrzennego, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała w rozpoznawanym zakresie nie narusza prawa. Działki nr [...] i [...] stanowiące własność skarżącej stanowią działki leśne -zalesione. Tym samym mają do nich zastosowanie przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z ustawy tej wynika, że ochrona gruntów rolnych i leśnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. l pkt l i ust. 2 pkt 1), (a wiec także pod zabudowę -jak chce tego skarżąca) przy czym przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6). Z kolei z art. 7 ust. l i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji władztwa planistyczne nie oznacza i nie może oznaczać autonomii gminy w tym zakresie. Władztwo istnieje w takim zakresie w jakim określają je ustawy. To ustawodawca, a nie gmina, decyduje o zakresie tego władztwa. Jeżeli zatem z powołanych ustaw, w tym ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wynikają określone ograniczenia w rozstrzyganiu o przeznaczeniu terenów to niewątpliwie wiążą one gminę, a ich nieprzestrzeganie (naruszenie) skutkuje nieważnością planu w całości lub części." - wyrok NSA z 7.12.2007r., sygn. akt II OSK 1379/07. W przedmiotowej sprawie uznać należy, iż objęcie działek nr [...] i [...] obszarem [...] z przeznaczeniem pod tereny leśne i zadrzewione pozostaje w zgodzie z regulacjami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zapisy te pozostają także w zgodzie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i z tego powodu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153 poz.1270).