II SA/Kr 312/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotra Głowacki Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Małgorzata Brachel- Ziaja (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008r. sprawy ze skargi B.O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (....) w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...].02.2006 r. znak:[...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wybudowanych obiektów [...] i dobudowanych do budynku nr [...] pomieszczeń warsztatu [...] zlokalizowanych w K. na działce nr [...] z powodu konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przez inny organ, w tym przypadku przez Sąd Rejonowy w W. Wydział [...]. Zażalenie na to postanowienie zostało podpisane przez R. O. i M. O., a z jego treści wynika, że złożyła je B. O. "reprezentowana przez pełnomocników w osobie R. O. i M. O. (pełnomocnictwo w aktach). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 123 i art.144 k.p.a. oraz art. 80 ust 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) utrzymał skarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy ocenił postanowienie I instancji jako prawidłowe. W niniejszej sprawie za zagadnienie wstępne zostało uznane rozstrzygnięcie stosunków własnościowych na przedmiotowych działkach w związku z toczącymi się 3 postępowaniami w Sądzie Rejonowym w W., Wydziale [...] pod sygn. [...], [...], [...]. W toku postępowania przed organem I instancji ustalono, iż inwestorem przedmiotowych budynków był obecnie nieżyjący Z. C., którego akt zgonu znajduje się w aktach sprawy. W aktach znajduje się też pozwolenie na wykonanie robót budowlanych związanych z dokończeniem budowy warsztatu [...] i garażu wydane na rzecz Z. C. dnia [...].04.1971, znak: [...]. Zgodnie z dyspozycją art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Ponieważ nie jest możliwe nałożenie obowiązków na inwestora, postępowanie należało zawiesić do czasu ustalenia kto jest aktualnym właścicielem nieruchomości objętych postępowaniem. Zawarte w zażaleniu twierdzenie, że inwestorem był R. C. stoi w sprzeczności zarówno ze stanowiskiem skarżącej przedstawionym we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie, jak i ze stanowiskiem innych stron postępowania. Tym samym zarzuty zażalenia stają się niewiarygodne. Postanowienie to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. O. zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz bezczynność organu administracji polegającą na bezpodstawnym zawieszeniu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia myli 2 różne podstawy prawne zawieszenia: wynikającą z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. (śmierć strony) i wynikającą z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd). Ponadto ze względu na śmierć strony można zawiesić postępowanie tylko jeżeli nie da się ustalić spadkobierców, a taka sytuacja w sprawie nie zachodzi. Organ I instancji nie podjął żadnych czynności celem ustalenia następców prawnych nieżyjącego inwestora, którymi są R. C. i I. C. W ocenie B. O. sprawy toczące się przed sądem rejonowym nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przed inspektorem nadzoru budowlanego, a zachowanie organu administracji, który oczekuje, czy osoba, która samowolnie wzniosła budowlę być może w przyszłości stanie się właścicielem terenu, na którym nielegalnie wzniosła budynek w drodze zasiedzenia - jest niedopuszczalne. Brak zgody jednego ze współwłaścicieli nieruchomości na inwestycję oznacza brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jest równoznaczny z samowolą budowlaną, a skarżąca, będąc współwłaścicielką nie wyrażała zgody na realizację przedmiotowych obiektów budowlanych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postępowanie w sprawie zasiedzenia nieruchomości, na której usytuowane są obiekty będące przedmiotem postępowania ma znaczenie prejudycjalne, bowiem właściciel tej działki będzie adresatem decyzji kończącej postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. W dniu 11 października 2007 r. skarżąca przedłożyła do akt sprawy następujące dokumenty: a) wyrok Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] 2006 r. sygn. [...] oddalający powództwo R. C. przeciwko B. O., M. O. i R. O. o ochronę posiadania, a także wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] 2007 r. sygn. [...] oddalający apelację od tego wyroku, b) postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] 2007 r. sygn. [...] oddalające wniosek o zabezpieczenie w sprawie z wniosku R. C. oraz I. C. o zasiedzenie, a także postanowienie Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] 2007 r. sygn.[...] oddalające zażalenie na to postanowienie, c) pismo skierowane przez B. O. do Sądu Rejonowego w W. do sprawy [...], w którym m. in. kwestionuje pozwolenie na budowę z dnia [...].04.1971 r. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy II SA/Kr 664/07 zainicjowanej jej skargą na postanowienie WINB wydane w przedmiocie "zażalenia na opieszałość, przewlekłość postępowania". Z urzędu ustalono, że prawomocnym postanowieniem z dnia 18.09.2007 r. WSA w Krakowie odrzucił tę skargę jako wniesioną po upływie terminu. Uczestnik postępowania R. C. w piśmie z dnia [...].10.2007 r. wniósł o oddalenie skargi oraz wskazał, że w niniejszej sprawy zaszły dwie podstawy do zawieszenia tzn. śmierć strony i konieczność wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w W. Organ nadzoru budowlanego nie może sam ustalić kręgu spadkobierców i obecnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Przedwczesne są twierdzenia skarżącej o nielegalności i samowoli budowlanej. Postanowieniem z dnia 16.10.2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę B. O. uznając, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia. Zażalenie na postanowienie I instancji nie zostało wniesione przez skarżącą ani jej pełnomocników, bowiem znajdujące się w aktach administracyjnych upoważnienie z dnia [...].05.2007 r. nie jest pełnomocnictwem do reprezentowania interesów skarżącej w toku postępowania administracyjnego. Organ II instancji nie mógł rozpoznać zażalenia, skoro nie zostało ono skutecznie wniesione przez stronę lub jej pełnomocnika. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 31.03.2008 r. uchylił postanowienie o odrzuceniu skargi wskazując, że badanie przez Sąd nieprawidłowości udzielonego przez stronę pełnomocnictwa na etapie postępowania administracyjnego nie może stanowić przesłanki odrzucenia skargi. Może natomiast stanowić skuteczną podstawę dla rozpoznania sprawy co do meritum. Z uwagi na wadliwe postępowanie organu skarżąca wbrew art. 33 k.p.a. nie została wezwana do przedstawienia pełnomocnictwa, a z treści korespondencji między organami a skarżącą wynika, że jako pełnomocników B. O. traktowano jej córki. Skoro zatem organ nie żądał od skarżącej żadnego innego pełnomocnictwa dla swych córek, to nie można obciążać tym faktem samej strony już na etapie oceniania dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie organu I instancji narusza przepisy postępowania w sposób, który powoduje konieczność uchylenia obu tych rozstrzygnięć. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w aktach administracyjnych I instancji na k. 9 znajduje się upoważnienie z dnia [...].05.2005 r. udzielone przez B. O. jej córkom: M. O. i R. O. Upoważnienie to uprawnia jednak wyłącznie "do uczestnictwa w wizji lokalnej w sprawie wybudowanych obiektów [...], a także dobudowanych do budynku nr [...] pomieszczeń warsztatu [...] w dniu 31 maja 2005 r.". W aktach administracyjnych nie ma żadnego innego pełnomocnictwa, które rozszerzałoby zakres upoważnienia dla R. O. i M. O. Organy obu instancji korespondencję adresowaną do B. O. nieprawidłowo kierowały do córek skarżącej, bowiem te nie miały upoważnienia ani do odbioru pism, ani też do podejmowania innych czynności procesowych w sprawie (za wyjątkiem udziału w wizji lokalnej [...] maja 2005 r.). R. O. i M. O. nie miały też upoważnienia do wniesienia zażalenia na postanowienie I instancji o zawieszeniu postępowania, a więc rozpoznanie takiego zażalenia bez wcześniejszego wezwania o przedstawienie pełnomocnictwa również było uchybieniem. Takiej oceny nie zmienia fakt, że zarówno organy administracji, jak i córki skarżącej miały błędne przekonanie o istnieniu pełnomocnictwa do reprezentowania B. O. we wszystkich czynnościach postępowania. Już choćby z tego względu należało uchylić postanowienia organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę należy wszelką korespondencję kierować bezpośrednio do strony postępowania B. O. Jeżeli strona przedłoży do akt sprawy pełnomocnictwo do działania w jej imieniu, pełnomocnik będzie zastępował stronę stosownie do zakresu udzielonego pełnomocnictwa. Zaskarżone postanowienie narusza jednocześnie inne przepisy postępowania, bowiem zostało wydane przedwcześnie, bez dostatecznego ustalenia okoliczności istotnych dla kwestii zawieszenia postępowania. Przede wszystkim trzeba wyjaśnić, że podstawą zawieszenia postępowania był art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. tzn. konieczność wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w W. Wbrew twierdzeniom skarżącej i uczestnika powodem zawieszenia nie była śmierć strony (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z. C. - inwestor - zmarł 20 lat przed wszczęciem postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W. i oczywiście nigdy nie stał się stroną tego postępowania. Jak wskazał organ odwoławczy, w myśl art. 52 prawa budowlanego obowiązki, o których mowa w art. 48 i nst. tej ustawy można nałożyć na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skoro inwestor nie żyje, to adresatem decyzji PINB powinien być aktualny właściciel (współwłaściciele) nieruchomości, na których położone są przedmiotowe obiekty, a nie spadkobiercy inwestora. Nie było więc żadnych podstaw, by zawieszać postępowanie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. do czasu ustalenia kręgu jego spadkobierców. Badając zasadność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy zwrócić uwagę, że zagadnieniem wstępnym, dającym podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego jest tylko takie postępowanie toczące się przed innym organem lub sądem, którego wynik bezpośrednio wpłynie na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. W niniejszej sprawie brak jest jednoznacznego ustalenia, że którakolwiek ze spraw toczących się przed Sądem Rejonowym w W. wpłynie na treść rozstrzygnięcia wydanego przez organy nadzoru budowlanego. Wniosek B. O., który zainicjował niniejsze postępowanie dotyczy budynków położonych na działkach nr [...], [...] i [...] - co oznacza, że właściciele tych właśnie nieruchomości powinni być stronami postępowania. W aktach administracyjnych I instancji na k. 6 znajdują się wypisy z rejestru gruntów odnośnie tych 3 działek, z których wynika, że właścicielem działki nr [...] jest R. C., a działki [...] i [...] stanowią współwłasność 12 osób, w tym R. C. i B. O. Jeżeli zagadnieniem wstępnym jest konieczność ustalenia kręgu właścicieli działek, na których usytuowane są przedmiotowe obiekty budowlane, to zawieszając postępowanie należało podać czego konkretnie dotyczą sprawy przed Sądem Rejonowym w W. i dlaczego ich rozstrzygnięcie będzie miało wpływ na ustalenie kto jest właścicielem nieruchomości. Organy orzekające w niniejszej sprawie takiego związku nie wykazały. W postanowieniu I instancji wskazano: "część osób będących stronami postępowania nie żyje. Zgodnie z oświadczeniem R. C. toczą się sprawy o sygnaturze [...] o wskazanie prawowitych właścicieli obiektów usytuowanych na tej działce". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w żaden sposób nie zweryfikował oświadczenia strony postępowania, nie ustalił nawet czego dokładnie dotyczy sprawa [...]. Wprawdzie na k. 22 akt I instancji znajduje się zaświadczenie Sądu Rejonowego w W., że toczy się przed nim m. in. sprawa [...] z wniosku R. C. i innych przy uczestnictwie B. O. i innych o zasiedzenie, jednakże nie ustalono, czy sprawa ta dotyczy którejkolwiek z działek będących przedmiotem postępowania. Fragment wniosku R. C. i I. C. do Sądu Rejonowego w W. o stwierdzenie zasiedzenia połowy działki [...] oraz działki [...] (obecnie podzielonej na działki [...], [...] i [...]) znajduje się na k. 2 akt administracyjnych I instancji. Na wniosku tym nie ma jednakże prezentaty Sądu Rejonowego w W., przez co nie sposób ustalić czy został złożony i zarejestrowany pod sygn. [...], a fakt, że są to tylko dwie pierwsze strony wniosku utrudnia ustalenie okoliczności faktycznych w nim opisanych - istotnych dla prowadzonego postępowania administracyjnego. We wniosku o zasiedzenie prawdopodobnie będą wskazani wszyscy aktualni właściciele działek, ponieważ są oni uczestnikami postępowania o zasiedzenie. Również postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...].2007 r. sygn. [...] (k. 36 akt sądowych) nie pozwala ani na ustalenie, ani na wykluczenie, że postępowanie w tej sprawie dotyczy zasiedzenia działki nr [...], gdyż w postanowieniu tym wymienia się jedynie działki [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu postanowienia II instancji stwierdzono, że "w przedmiotowej sprawie za zagadnienie wstępne zostało uznane rozstrzygnięcie stosunków własnościowych na przedmiotowych działkach, w związku z toczącymi się 3 postępowaniami w Sądzie Rejonowym w W., Wydziale [...] pod sygn. [...], [...], [...]". Jak wynika ze wskazanego już wyżej zaświadczenia Sądu Rejonowego w W. (k. 22 akt I instancji) sprawa [...] toczy się z powództwa B. O. przeciwko R. C. o przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a sprawa [...] - z powództwa R. C. przeciwko B. O. i innym o ochronę posiadania. Ani kwestia ochrony posiadania, ani przywrócenia stanu zgodnego z prawem nie wpłynie na ustalenie kto jest właścicielem nieruchomości. Wynik tych procesów nie ma żadnego związku z rozstrzygnięciem kwestii ewentualnej samowoli budowlanej na działkach nr [...], [...] i [...]. Nieprawidłowe było więc zawieszenie postępowania przed organami nadzoru budowlanego do czasu rozstrzygnięcia tych spraw. Nie można wykluczyć, że toczące się postępowanie o zasiedzenie nieruchomości, na której posadowione są przedmiotowe obiekty budowlane, będzie miało charakter zagadnienia wstępnego, ponieważ pozwoli ustalić adresata decyzji organu nadzoru budowlanego. Istotne jest przy tym, że postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia nie ma charakteru konstytutywnego, lecz deklaratoryjny tzn. jedynie potwierdza istnienie faktu, który miał miejsce w przeszłości. Nie ma więc racji skarżąca twierdząc, że organy administracji "czekają, czy osoba, która samowolnie wzniosła budowlę być może w przyszłości stanie się właścicielem terenu, na którym nielegalnie wzniosła budynek". Jednakże przed zawieszeniem postępowania z tej przyczyny trzeba jednoznacznie ustalić, czy sprawa [...] (lub inna sprawa) dotyczy którejkolwiek z działek postępowania oraz czy nie została juz prawomocnie zakończona. Istotne będzie również ustalenie kręgu uczestników postępowania o zasiedzenie - aktualnych właścicieli nieruchomości. W ponownym postępowaniu organ I instancji powinien wyjaśnić te okoliczności na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sądowych, a nie opierać się wyłącznie na twierdzeniach R. C. Zarówno postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., jak i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. naruszały przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji nieprawidłowo zastosowały przepisy o pełnomocnictwie oraz niedostatecznie wyjaśniły okoliczności faktyczne sprawy naruszając art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Dlatego też oba postanowienia należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).