I OSK 1042/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Jerzy Solarski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt III SA/Gd 87/07 w sprawie ze skargi I. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od I. R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r. uchylił, na skutek skargi I. R., decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...]r. w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...]r. orzekł o wstrzymaniu z dniem [...]r. wypłaty dodatku mieszkaniowego przyznanego I. R. decyzją z dnia [...]r. na okres od kwietnia do 30 września 2006 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Prezydent wskazał, że podstawą wstrzymania wypłat jest powiadomienie go przez zarządcę o nieregulowaniu na bieżąco różnicy pomiędzy opłatą miesięczną za lokal, a przyznanymi świadczeniami. I. R., w złożonym odwołaniu podkreśliła, że nadpłata powstała w wyniku opieszałości Spółdzielni, która przesyła lokatorom rozliczenie z dużym opóźnieniem. Odwołująca się zauważyła, że jest osobą z II grupą inwalidzką, bezrobotną i nie może długo czekać na rozliczenie, ponieważ potrzebuje pieniędzy na leki i rehabilitację. Wskazała również, iż w lipcu 2006 r. wpłaciła do Spółdzielni 150 zł., a po dokonaniu przez nią własnego wyliczenia, wliczając w to nadpłatę uznała, że nie jest już w Spółdzielni zadłużona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż pismem z dnia 20 czerwca 2006 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w G. powiadomiła Prezydenta Miasta G., iż I. R. nie uregulowała różnicy pomiędzy dodatkiem mieszkaniowym, a wymiarem opłat w okresie od kwietnia do maja 2006 r. Z akt sprawy wynikało, że w dniu 20 lipca 2006 r. dokonała ona wpłaty wysokości 150 zł i na dzień 31 lipca 2006 r. zadłużenie jej wynosiło 279 zł. Rozliczenie opłat za centralne ogrzewanie miało nastąpić na 30 października w takim wypadku, jak argumentował organ, w dniu wydania decyzji przez organ I instancji nie można było ustalić, czy z tytułu tego rozliczenia wystąpi nadpłata czy też niedopłata. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I. R. podkreśliła, iż w lipcu 2006 r. wpłaciła do Spółdzielni Mieszkaniowej w G. 150 zł, a na koncie Spółdzielni była już nadpłata za centralne ogrzewanie. Skarżąca podkreśliła, że jest osobą samotnie prowadzącą gospodarstwo domowe i oszczędną, w związku z czym zawsze miała nadpłatę w rozliczeniach za mieszkanie. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniami Spółdzielni co do tego, że w dniu 31 lipca 2006 r. miała być zadłużona na 279 zł. Rozliczenie za centralne ogrzewanie znane było Spółdzielni od maja 2006 r., zaś ona dodatkowo w lipcu wpłaciła 150 zł. Ponadto, jak podkreśliła, w sierpniu na rzecz Spółdzielni wpłaciła 100 zł, we wrześniu 200 zł, a w grudniu 100 zł. Na potwierdzenie załączyła kopie potwierdzenia wpłat. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie. Wskazało również, że przepisy o dodatkach mieszkaniowych nie mogą być stosowane w sposób uznaniowy, zaś trudna sytuacja strony nie uzasadnia przyznania jej dodatku mieszkaniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 marca 2007 r. podkreślił, że w myśl art. 7 ust. 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w wypadku stwierdzenia, że osoba której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się w drodze decyzji administracyjnej do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji, o której mowa powyżej, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. W wypadku uregulowania należności w terminie określonym dodatek mieszkaniowy wypłaca się za okres, w którym wypłata była wstrzymana. W myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących postępowanie odwoławcze (w tym – art. 138, 139 i 140 k.p.a.), organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie w jej całokształcie, ma obowiązek uwzględnić stan prawny i faktyczny istniejący w dacie orzekania, a w przypadku wątpliwości może, a nawet powinien – zgodnie z art. 136 k.p.a. – uzupełnić materiał dowodowy w sprawie. Jak wynika z akt, decyzję organu I instancji podjęto na podstawie lakonicznej informacji przesłanej temu organowi przez zarządcę i jedynie ta informacja stała się podstawą do podjęcia decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego, udzielanego przecież z samej istoty świadczenia osobom o trudnej sytuacji materialnej. Wbrew obowiązkom organu administracji, skarżącej nie wezwano do oświadczenia się w przedmiocie informacji Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w G., co pozostaje w sprzeczności z wymogami art. 8, 9, 10, 77, 79 i 81 k.p.a. Powołany jako podstawa wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego przepis art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi bowiem, że wypłatę dodatku wstrzymuje się do czasu uregulowania zaległości. Dla prawidłowego stosowania cytowanego przepisu organy orzekające – w formie decyzji administracyjnej – o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego, muszą bezspornie ustalić, że uzyskujący dodatek mieszkaniowy nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny oraz, że istnieją nieuregulowane (na dany okres) zaległości. Inne rozumienie tego przepisu i stosowanie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego niezależnie od istnienia zaległości po stronie osoby pobierającej dodatek nie pozwala na sensowne stosowanie jego dalszej części. Przypomnieć należy, że zgodnie art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Celowi temu służą m.in. zasady postępowania zawarte w artykułach 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w myśl których organy administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nadto do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył organ. W ramach art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego w tym naruszenie art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez przyjęcie, że uregulowanie należności po upływie terminów określonych w tym przepisie skutkuje uznaniem opłacania przez najemcę na bieżąco należności za najmowany lokal. Na podstawie zaś art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił Sądowi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § I pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż Kolegium naruszyło zasady określone w artykułach 7–10, 75 § 1 i 77 § 1, 80, art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnośnie naruszenia przepisów materialnych, pełnomocnik organu zauważył, że wbrew brzmieniu art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych Sąd I instancji nakazał organowi odwoławczemu badanie, czy strona w ogóle uregulowała należne opłaty za lokal, nawet po upływie terminów określonych w tym przepisie. Wstrzymanie wypłaty dodatku po stwierdzeniu, że opłaty nie były regulowane bieżąco było w sprawie skarżącej uzasadnione, albowiem w dniu wydania decyzji przez organ I instancji na koncie skarżącej brak było należnych opłat. Stosownie do treści art. 7 ust. 11 ustawy brak uregulowania zaległości w ciągu 3 miesięcy, od dnia wydania decyzji o wstrzymaniu jego wypłacania powoduje, iż decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. Przepis ten określa konsekwencje ustawowe zalegania z opłatami i niestosowanie go, tak jak w sprawie niniejszej powodowałoby, że przepis ten byłby przepisem martwym, ponieważ uregulowanie należności mogłoby nastąpić w każdym czasie. Błędne jest zatem przyjęcie, zdaniem pełnomocnika organu, że regulowanie przez stronę w ogóle należności chociaż znacznie po terminie, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie podjęte w sprawie. Niezrozumiałe jest dla organu przede wszystkim stwierdzenie Sądu, że decyzję podjęto na podstawie lakonicznej informacji. Dane podane w przedmiotowej informacji nigdy nie były kwestionowane przez skarżącą, a istota sporu polega nie na błędnych wyliczeniach, czy też na nieprawdziwych danych tylko na tym czy strona winna opłacać czynsz na bieżąco, czy też miała prawo oczekiwać do terminu dokonania rozliczeń. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego i stanu prawnego wniesionej do sądu sprawy, a wyniki tej analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadza się jednak do zarzutów dotyczących dość ogólnych stwierdzeń, że organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, bez jakiegokolwiek wskazania, czy te ewentualne naruszenia mogły mieć wpływ, a jeśli tak, to jaki, na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Zdaniem organu, postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji, a zaakceptowane przez organ odwoławczy, zostało przeprowadzone w sposób właściwy, wyjaśniono wszystkie okoliczności sprawy, mające znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Zaznaczyć też należy, jak podkreślił autor skargi kasacyjnej, że wszelkie dowody zostały zebrane przez organ I instancji, strona nie kwestionowała tych faktów, tak więc brak było uzasadnienia do ewentualnego wzywania strony do oświadczenia się w przedmiocie informacji Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał jako podstawę prawną wyroku przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd w takim przypadku zobowiązany jest do wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonym wyroku Sąd nie wykazał, aby opisane przez niego ewentualne naruszenie przepisów postępowania stanowiło o konieczności uchylenia decyzji. Nie wiadomo też, jakie to postępowanie powinien przeprowadzić organ odwoławczy, skoro wszystkie okoliczności sprawy są bezsporne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za usprawiedliwione. Przepis art. 7 ust. 11 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych stanowi, że w wypadku stwierdzenia, iż osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej do czasu uregulowania zaległości. Zdaniem Sądu I instancji organy administracji nie wyjaśniły w sposób dostateczny czy dyspozycja tego przepisu została spełniona. Trzeba jednak zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że skarżąca nie kwestionowała faktu, że wstrzymała się z uregulowaniem bieżących opłat do czasu rozliczenia przez Spółdzielnię Mieszkaniową jej nadpłat za centralne ogrzewanie. Ta okoliczność nie była przez żadną ze stron kwestionowana i nie wymagała dalszych wyjaśnień. Trzeba w tym miejscu wskazać, że obie należności mają odmienny charakter i nie było rzeczą organów administracji dokonywać ich wzajemnego rozliczenia. Kwestionowanie przez skarżącą terminu w jakim spółdzielnia dokonuje rozliczeń za centralne ogrzewanie powinno się odbywać na gruncie prawa spółdzielczego oraz płaszczyźnie: członek spółdzielni i jej zarząd. Natomiast nieuregulowanie opłat czynszowych, pomimo posiadanej z jakiegoś tytułu nadpłaty wyczerpuje dyspozycję art. 7 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, bowiem jak wskazano wcześniej organ administracji nie może dokonywać w tym zakresie żadnych rozliczeń. Skarżąca znała treść wydanej w I instancji decyzji i związane z tym skutki. Powinna wobec tego sama spowodować aby należna jej nadpłata została przekazana na konto opłat czynszowych. W istniejącej sytuacji należało zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej. Mając wszystko to na uwadze na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach był art. 207 § 2 p.p.s.a.