III SA/Wr 466/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi K Z na decyzję S K O w W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] (sygn. akt [...]) K.Z. uznana została za winną popełnienia zarzucanego jej czynu z art. 178 a § 1 k.k. Na podstawie art. 42 § 2 oraz art. 43 § 3 k.k. Sąd orzekł o zastosowaniu wobec niej środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 3 lat i zobowiązał oskarżoną do zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdów. Odpis wyroku przekazany został do wykonania Staroście K. w dniu [...] z informacją, że stał się on prawomocny z dniem [...]. W wykonaniu tego orzeczenia organ wezwał K. Z. do natychmiastowego zwrotu prawa jazdy, a w przypadku braku, do złożenia stosownego oświadczenia. Pismo zawierające powyższe wezwanie – po dwukrotnym awizowaniu – pozostawiono w aktach sprawy. W dniu [...] K. Z. wystąpiła do Starosty z wnioskiem o zwrot zatrzymanego prawa jazdy oświadczając jednocześnie, że prawo jazdy utraciła w [...] r. i wnosi o "zaliczenie kary wykonania środka karnego w postaci zakazu kierowania pojazdami na okres około 4 lat od dnia rzeczywistego braku dokumentu". Wobec powyższego Starosta K. zawiadomił Sąd Rejonowy w K., jak też stronę, o przystąpieniu do wykonania środka karnego, wyjaśniając, że początek orzeczonej kary zakazu prowadzenia samochodów liczy się od dnia [...] zaś jej koniec upływa z dniem [...]. W toku postępowania K. Z. kwestionowała powyższe stanowisko, żądając wydania stosownej decyzji administracyjnej "w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie terminu odbywania dodatkowej kary". Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta K. – wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia przepisy art.91 ust. 2, art. 98 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. - orzekł o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że za podstawę przyjętego sposobu naliczenia wykonania środka karnego, przyjął przepis art. 98 ust. 1 przywołanej ustawy, zgodnie z którym, osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdami jest zobowiązana niezwłocznie zawiadomić starostę o utracie prawa jazdy. Starosta na wniosek osoby uprawnionej do kierowania pojazdami wydaje zaś wtórnik prawa jazdy, pod warunkiem złożenia przez nią oświadczenia o utracie dokumentu (art. 98 ust. 2 pkt 2). Datę początkową wykonania środka karnego ustalono kierując się dyspozycją art. 43 § 3 Kodeksu karnego, który stanowi, że do chwili wykonania przez oskarżonego nałożonego na niego wyrokiem obowiązku zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdu, okres na który orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, nie biegnie. W rezultacie organ uznał, że skoro wobec wnioskodawczyni obowiązuje zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, to po myśli art. 91 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, należało orzec o odmowie zwrotu jej tego dokumentu. Odwołując się od powyższej decyzji K. Z. podniosła, że nie mogła zwrócić prawa jazdy, ponieważ fizycznie go nie posiadała, jako, że jeszcze przed wyrokiem Sądu zostało jej ono skradzione. O fakcie tym zeznała do protokołu na policji jak również podczas rozprawy sądowej. Nie wiedziała, że jest zobowiązana do zwrotu tego dokumentu, gdyż orzeczenia sądu na piśmie nie otrzymała a podczas ogłaszania wyroku była bardzo zdenerwowana. W rezultacie wniosła o ustalenie terminu rozpoczęcia wykonania kary zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych od dnia [...] czyli od daty uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] ([...]), podjętą na podstawie art. 91 pkt 2, art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 91 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu, zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych – w okresie obowiązywania tego zakazu. Według zaś art. 98 ust. 1 przywołanej ustawy, osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, obowiązana jest niezwłocznie zawiadomić starostę o utracie prawa jazdy a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych. Zdaniem Kolegium brzmienie przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości w zakresie ich stosowania w tej konkretnej sytuacji. Wobec osoby posiadającej prawo jazdy orzeczony został zakaz prowadzenia pojazdów na okres trzech lat i osoba ta utraciła dokument prawa jazdy, przy czym fakt jego utracenia zgłoszony został dopiero w dniu [...] . W ocenie organu odwoławczego ujawnienie faktu zaginięcia prawa jazdy w trakcie rozprawy przed sądem nie mogło mieć istotnego znaczenia dla biegu terminu zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, gdyż odwołująca się była zobowiązana do zwrotu prawa jazdy pod rygorem nie rozpoczęcia biegu terminu środka karnego (co wprost wynika z art. 43 k.k.). Kolegium zauważyło, że w razie zagubienia tego dokumentu, dopuszcza się jednak złożenie oświadczenia na tę okoliczność. Wówczas bieg terminu omawianego zakazu rozpoczyna się w dniu złożenia tego oświadczenia. Konkludując organ stwierdził, że nie jest możliwe uznane, iż bieg terminu zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych rozpoczął się jeszcze przed złożeniem oświadczenia z dnia [...]. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem K. Z. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego potrzymała argumentację zawartą w odwołaniu podając dodatkowo, że nie wiedziała o konieczności złożenia oświadczenia, gdyż nie otrzymała w tej sprawie żadnego pisma od Starosty. Reasumując wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie biegu dodatkowej kary "zatrzymania prawa jazdy" od dnia uprawomocnienia się wyroku sądowego tj. od dnia [...]. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżąca potrzymała skargę i argumenty w niej zawarte, oświadczając, że wystąpiła o wydanie nowego prawa jazdy, ze względu na to, że stare prawo jazdy zaginęło a upłynął okres kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1) przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Kierując się wspomnianym kryterium, sądy administracyjne mogą dokonać jedynie oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Nie mogą natomiast oceniać zaskarżonych aktów kierując się innymi względami, jak np. celowości lub słuszności. Sąd rozpoznaje skargę w granicach danej sprawy i nie jest związany zawartymi w skardze zarzutami i wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. W niniejszej sprawie pod ocenę Sądu w pierwszej kolejności poddana została prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa procesowego. Zastosowanie się do wymogów wynikających z tych norm rzutuje bowiem na prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Punktem wyjścia do rozważań w powyższym zakresie było wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego założenie, że działania organów administracji publicznej uprawnionych – na mocy tego aktu - do prowadzenia postępowania administracyjnego i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje zatem określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. Według art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Zasadą jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ z urzędu (bez wniosku strony), jednakże istnieje cały szereg sytuacji - normowanych najczęściej przez prawo materialne - gdy podjęcie przez organy czynności procesowych w efekcie których dojdzie do ukształtowania stosunków prawnych, możliwe jest jedynie na wniosek strony. Taka też głównie konstrukcja prawna przyjęta została w postępowaniach prowadzonych przez starostę na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. , Nr 108, poz. 908 z późn.zm.). W świetle postanowień zawartych w art. 61 k.p.a. przyjąć należy, że w sytuacji wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (na żądanie strony), rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, określa treść zgłoszonego żądania. Żądanie to wyznacza również stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie miała znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji żądaniem tym jest związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania. Inaczej mówiąc, to żądanie strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej, której załatwienie wyznacza cel postępowania administracyjnego. Dodać należy, że stosownie do norm regulujących wszczęcie postępowania (art. 61 oraz art. 63 § 2 k.p.a.) zakres żądania strony, identyfikujący sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, wynika przede wszystkim z podstawy faktycznej żądania opisanej w podaniu strony. Natomiast wskazana w podaniu podstawa prawna, dla organu rozpoznającego jej wniosek, nie ma – w zasadzie - charakteru determinującego. Wiążą go bowiem granice danej sprawy, które wynikają z okoliczności faktycznych przedstawionych przez wnioskodawcę. Gdyby zaś organ miał wątpliwości, co do tego jaki jest faktycznie przedmiot żądania, winien zwrócić się do strony o wyjaśnienie bądź sprecyzowanie złożonego żądania. Akta rozpoznawanej sprawy nie zawierają zawiadomienia o wszczęciu postępowania, które powinno określać przedmiot postępowania, niemniej z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, że została ona podjęta na skutek rozpatrzenia wniosku K. Z. o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. W ocenie Sądu, tak ustalony przez organy przedmiot postępowania nie znajduje dostatecznego wsparcia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Pomimo bowiem, że strona składając wniosek na sformalizowanym druku wypełniając go, zaznaczyła pozycję "ubiegam się o: zatrzymanego prawa jazdy/pozwolenia", to jednak, pozostałe zgromadzone w aktach sprawy jej pisma i oświadczenia, nie pozwalały na to, aby przy określaniu rzeczywistego żądania strony (determinującego następie treść rozstrzygnięcia decyzji) poprzestać jedynie na wniosku z dnia [...]. Istotne bowiem jest, że do tego wniosku (nie zawierającego w zasadzie żadnych dodatkowych wyjaśnień) – K. Z. dołączyła, złożone w tym samym dniu, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie o utracie prawa jazdy w roku [...]. W oświadczeniu tym wniosła jednocześnie o "zaliczenie kary wykonania środka karnego w postaci zakazu kierowania pojazdami na okres 4 lat od dnia rzeczywistego braku dokumentu". Następnie strona wystąpiła do Starosty o zmianę zawiadomienia o wykonaniu środka karnego z dnia [...] (pismo K. Z. z dnia [...]), po czym, w związku z udzieloną na to wystąpienie odpowiedzią, zażądała wydania decyzji "w sprawie terminu odbywania dodatkowej kary zatrzymania prawa jazdy" (pismo z dnia [...].). W przywołanych pismach skarżąca polemizowała z określonym przez Starostę – działającym jako organ wykonujący środek karny – terminem odbywania kary dodatkowej (od [...] do [...].). Przedstawione wyżej pisma i zawarte w nich żądania wymagały zdaniem Sądu, kompleksowego rozważania przy ustaleniu z jakim faktycznie żądaniem K. Z. zwróciła się do organu pierwszej instancji. Istotne znaczenie dla tej analizy niewątpliwie miało oświadczenie strony z dnia [...]. Złożenie tego dokumentu nakładało na Starostę obowiązek jego oceny nie tylko w kontekście możliwości przystąpienia do wykonania wyroku z dnia [...].(jak to zostało uczynione), ale również w kontekście żądania zawartego we wniosku z dnia [...].. Skoro bowiem strona składając wniosek o zwrot rzekomo zatrzymanego jej prawa jazdy oświadczyła, że dokument ten – w związku z kradzieżą - utraciła na trzy lata przed orzeczeniem kary, powinno to wzbudzić poważne wątpliwości organu, czy istotnie żąda ona zwrotu tego dokumentu. Wszak wnosząc o zwrot zatrzymanego prawa jazdy wyjaśniła, że nie zwróciła go zgodnie z wyrokiem Sądu, a to potwierdzało, że do przedmiotowego zatrzymania nie doszło. Powyższym oświadczeniem (złożonym pod rygorem skutków karnych) strona niewątpliwie się związała, co przy ustaleniu przedmiotu postępowania organ powinien również uwzględnić i ocenić. Zatrzymanie prawa jazdy, w świetle przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym, stanowi w istocie rzeczy, faktyczne pozbawienie kierującego dokumentu stwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdem i trwa do momentu wystąpienia ustawowych przesłanek jego zwrotu. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie było zatem oczywiste, czy strona faktycznie żąda zwrotu zatrzymanego prawa jazdy (zgodnie z treścią wypełnionego druku), czy też wobec faktu jego wcześniejszej utraty (o czym sama oświadczyła) domaga się wydania nowego dokumentu, gdyż uważa, że minął już okres obowiązywania zakazu prowadzenia przez nią pojazdów mechanicznych. Wątpliwości w powyższym zakresie potwierdza ponadto fakt, że na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżąca oświadczyła, iż wystąpiła o wydanie nowego prawa jazdy, z tego względu, że upłynął okres kary a stare prawo jazdy zaginęło. Również ta okoliczność wskazywałaby więc, że organ wadliwie odczytał wniosek strony z dnia [...]. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że przy ustaleniu jaki charakter ma pismo strony, decydującego znaczenia nie ma jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie zwrotów w nim zawartych, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt okoliczności. Jeśli pomiędzy podaniem wszczynającym postępowanie, nie zawierającym – jak w niniejszej sprawie - praktycznie żadnych wyjaśnień ani uzasadnienia, a dalszymi pismami i żądaniami strony występują sprzeczności i nieścisłości, to organ powinien podjąć czynności wyjaśniające dla jednoznacznego ustalenia treści żądania strony co do zakresu jego działania. Odformalizowanie postępowania administracyjnego nie oznacza, że w przypadku gdy przedmiot żądania strony będzie wzbudzać wątpliwości, organ administracji uprawniony jest do samodzielnego określenia treści tego żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby z tego względu, że mogłoby doprowadzić do zmiany żądania wbrew intencji podmiotu wnoszącego podanie, a w konsekwencji doprowadzić do rozpoznania innego rodzaju sprawy. W doktrynie i orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że o tym, jaki charakter ma mieć pismo wnoszone w postępowaniu administracyjnym decyduje nie organ lecz wnoszący je podmiot (strona). W razie wątpliwości organ, mając na względzie uregulowania art. 7-9 k.p.a. oraz dysponując instrumentem prawnym przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska w tej kwestii (por. np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741). Rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania wyznacza bowiem treść żądania strony a organ jest tym żądaniem związany. Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych wynika, że Starosta K. nie uwzględnił w dostateczny sposób przedstawionych wyżej regulacji procesowych. Po złożeniu przez stronę podania z dnia [...] wraz z oświadczeniem o utracie prawa jazdy, pomimo wskazanej wyżej sprzeczności wynikającej z tych dokumentów, organ nie zwrócił się do wnioskodawczyni o wyjaśnienie zaistniałej rozbieżności, a w konsekwencji o potwierdzenie prawidłowości odczytanych przez niego intencji strony co do przedmiotu postępowania. Bez żadnych czynności wyjaśniających przyjął natomiast, że żąda ona zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Starosta K. uchybił zatem przywołanym wyżej regulacjom procesowym zwłaszcza zawartym w art. 61 § 1, art. 64 § 2 oraz w art. 7, art. 77 § 1 i art. 9 k.p.a. Ten ostatni przepis nakłada na organy administracji obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy mają zatem czuwać aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać im niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Wobec nałożonego przytoczonym przepisem obowiązku należało więc zwrócić się do strony o wyjaśnienie rzeczywistego przedmiotu jej żądania, udzielając jednocześnie odpowiednich wyjaśnień i wskazówek. Trzeba bowiem zauważyć, że skoro złożenie wniosku polegało w rzeczywistości na zakreśleniu odpowiedniej pozycji na druku, to nie można wykluczyć tu pomyłki albo po prostu zaznaczenia niewłaściwej pozycji ze względu na brak dostatecznej wiedzy lub znajomości rzeczy. Jednoznaczne wyjaśnienie rzeczywistego żądania strony mogło mieć istotny wpływ na prawidłowości podjętego przez organ orzeczenia. Gdyby bowiem okazało się, że strona żąda wydania nowego prawa jazdy – a na taki zakres żądania wskazuje znaczna część zgromadzonych w sprawie dowodów - organ zobligowany byłby orzec w decyzji administracyjnej co do wydania lub odmowy wydania prawa jazdy (patrz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami - Dz.U. Nr 24, poz. 215, zgodnie z którym wydanie lub odmowa wydania prawa jazdy, pozwolenia oraz ich wtórników następuje w drodze decyzji) mając na względzie przesłanki pozytywne określone w art. 87 ust. 1 (ewentualnie ust. 2) i negatywne wynikające z art. 91 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Jednak w przypadku zaistnienia takiej sytuacji, decyzję rozpatrującą wniosek o zwrot zatrzymanego prawa jazdy – niezależnie od jej merytorycznej poprawności – należy uznać za sprzeczną z żądaniem strony a w rezultacie podjętą w innym przedmiocie. Natomiast w przypadku podtrzymania żądania zwrotu zatrzymanego prawa jazdy konieczne byłoby rozważanie – mając na względzie okoliczności sprawy- czy w ogóle doszło do zatrzymania prawa jazdy w kategoriach pojęcia prawnego i czy istnieje norma uprawniająca organ do podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że zwrot zatrzymanego prawa jazdy stanowi czynność materialno – techniczną, zaś jeśli chodzi o odmowę jego zwrotu to ustawa wprost nie reguluje formy w jakiej miałoby to nastąpić. Kwestia ta wymagałaby zatem dogłębnej analizy prawnej ze strony orzekających organów. Zauważyć w tym miejscu wypada, że zwrot zatrzymanego prawa jazdy należy zdecydowanie odróżnić od wydania prawa jazdy, przede wszystkim na odmienność stanów faktycznych do jakich instytucje te mają zastosowanie i odmiennych podstaw prawnych regulujących przesłanki ich zastosowania (w przypadku zwrotu zatrzymanego prawa jazdy art. 135 - 138 ustawy - Prawo o ruchu drogowym). Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne, aby odmowę zwrotu zatrzymanego prawa jazdy opierać jedynie na przepisach regulujących odmowę wydania prawa jazdy, tak jak uczynił to organ, pomimo, że przy ocenie zasadności takiego wniosku mogą one mieć znaczenie. Uwagę powyższą łączyć należy przede wszystkim z okolicznościami mającymi znaczenie dla ustalenia, czy wobec strony nadal obowiązuje orzeczony prawomocnym wyrokiem środek karny. Co do zasady jednak, przepis art. 91 omawianej ustawy dotyczy innego stanu faktycznego a zawarty w nim zakaz odnosić należy do sytuacji gdy chodzi o przyznanie uprawnienia, a nie o zwrot dokumentu. Na koniec, gdyby strona określiła, że żąda decyzji w przedmiocie zmiany terminu odbywania kary dodatkowej o której mowa w zawiadomieniu starosty, to rozważenia wymagałaby kwestia możliwości orzekania w tym zakresie na drodze postępowania administracyjnego. Z przedstawionych względów, Sąd uznał, że interpretacja podania z dnia [...] dokonana przez organ, bez uwzględnienia całokształtu okoliczności sprawy i bez wyjaśnienia z udziałem strony jej rzeczywistych intencji, naruszała przywołane wcześniej normy procesowe. Jak już bowiem podniesiono, całokształt okoliczności sprawy zainicjowanej przedmiotowym podaniem – w tym również żądania zawarte w innych pismach strony - nie uprawniały organu do samodzielnego określenia żądania określającego przedmiot postępowania. Powyższe uchybienie popełnione przez organ pierwszej instancji nie zostało również zauważone przez organ odwoławczy, który zgodnie z zawartą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, jest obowiązany do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w pełnym jej zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu, pomimo, że musi się do nich odnieść. Oznacza to, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma obowiązki nie mniejsze niż organ pierwszej instancji. Przede wszystkim obowiązany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.) – obejmuje to również obowiązek zbadania i ustalenia czy postępowanie prowadzone jest zgodnie z rzeczywistym żądaniem strony, zwłaszcza jeżeli jego wszczęcie następuje na zasadach skargowości. Organ odwoławczy powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie uchybił powyższym zasadom procesowym, o czym świadczy przede wszystkim decyzja odwoławcza, akceptująca w całości stanowisko organu pierwszej instancji. Tymczasem wobec niewyeliminowania omówionych już wcześniej naruszeń prawa procesowego związanych z prawidłowym ustalenia przedmiotu postępowania, brak było podstaw do podjęcia decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro, jak już wcześniej wywiedziono, wykazane naruszenia prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, niezależnie od zarzutów skargi, zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ przede wszystkim dokona oceny rzeczywistego przedmiotu żądania K. Z., mając na względzie całość okoliczności faktycznych zaistniałych w niniejszej sprawie, w szczególności zaś treść oświadczenia strony z dnia [...], żądania zawarte w innych pismach oraz oświadczenie złożone na rozprawie przed Sądem. W razie wątpliwości, należy zastosować instrumenty prawne przewidziane w art. 64 § 2 i art. 9 k.p.a. Dopiero po prawidłowym wyjaśnieniu tej podstawowej dla sprawy okoliczności, możliwe będzie, podjęcie orzeczenia, odpowiadającego przedmiotowo faktycznemu żądaniu strony. Organ musi przy tym baczyć na ograniczenia wynikające z zasady dwuinstancyjności w zakresie tożsamości badanych w toku instancji spraw oraz na pozostałe normy procesowe wiążące organy w postępowaniu administracyjnym. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na względzie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznał, że istnieje konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z tego względu orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika zaś z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu.