VI SA/Wa 862/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. K. kwotę 140 (sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego, M. K. karę pieniężną w wysokości 3 000 złotych za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, a dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków oraz karę pieniężną w wysokości 500 złotych za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, a dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia, jakich dokonano podczas kontroli drogowej pojazdu marki [...] o nr rej. [...], przeprowadzonej w dniu 19 lipca 2007 r. na [...] w Ż. Kontrolowanym pojazdem kierował Pan M. K., który w trakcie przesłuchania zeznał m. in., iż zabrał pasażera na ul. W. oraz zatrzymał się na przystanku [...] gdzie pasażer ten wysiadł. Zeznał ponadto, że rozpoczął kurs z 12 minutowym opóźnieniem w stosunku do godziny określonej w obowiązującym rozkładzie jazdy, i opóźniania tego nie mógł nadrobić ze względu na prowadzone prace drogowe. Pismem z dnia 19 lipca 2007 r. organ poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, jednocześnie wezwał stronę do złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących naruszeń stwierdzonych w protokole kontroli. Dodatkowo pismem z dnia 19 lipca 2007 r. kierowanym do Urzędu Miasta Ż. - Wydział Infrastruktury Komunikacyjnej i Inwestycji organ zwrócił się o przesłanie do akt sprawy: potwierdzonej kopii aktualnego wniosku o wydanie posiadanej przez skarżącego licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób; wypisu z działalności gospodarczej; decyzji o nadaniu NIP oraz zaświadczenia o nadaniu numeru REGON. Organ zażądał również wskazania, czy kontrolowany autobus zgłoszony jest do przedmiotowej licencji do dnia 3 sierpnia 2007 r. W odpowiedzi na powyższe Urząd Miasta Ż. potwierdził zgłoszenie kontrolowanego autobusu do licencji oraz przesłał wnioskowane przez organ dokumenty. Pismem z dnia 28 lipca 2007 r. skarżący złożył wymagane wyjaśnienie podnosząc, iż przystanek [...] z przyczyny remontu ul. W., do Ś. został zamknięty, co spowodowało utrudnienia w ruchu związane z tym, że ruch pojazdów z ul. W. skierowany został na ul. D., gdzie znajduje się przystanek [...], który równocześnie jest jedynym przystankiem w tej okolicy. Z tych powodów pasażerowie korzystający z usług skarżącego, a jadący na [...] oczekują autobusów na przystanku [...]. Strona podniosła również, iż nie jest realnym dokonanie zmiany rozkładu jazdy jak i trasy przejazdu na czas prowadzonych robót drogowych, co zdaniem strony, wynika z faktu, że jest to zmiana chwilowa, na którą strona nie ma wpływu a na zatwierdzenie zmian w rozkładzie jazdy oczekuje się ponad jeden miesiąc. Odnosząc się do sporządzonego przez funkcjonariuszy protokołu kontroli skarżący zakwestionował prawidłowość poczynionych w nim ustaleń zaprzeczając, jakoby twierdził, że zabrał pasażera z ul. W. Podniósł, iż osoba, która na niego czekała nie była pasażerem, lecz kolegą, który przyniósł mu tabletki na nadciśnienie, a dopiero potem pojechał na przystanek początkowy – [...]. Jako dowód, że przyczyną zmiany trasy były roboty budowlane a nie samowola do pisma skarżący załączył pismo Prezydenta Miasta Ż., które świadczy, że pojazdy jadące z Ż. [...] kierowane są objazdem [...] gdyż odcinek ul. W. [...] jest zamknięty. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę pieniężną w kwocie 3 500 złotych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 7 - zasadę praworządności, art. 8 - zasadę pogłębiania zaufania obywateli oraz art. 18b ust. 1 pkt 3, art. 18b ust. 2 pkt 3, art. 92 ustawy o transporcie drogowym poprzez ich niewłaściwe i błędne zastosowanie. W związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym, pismem z dnia 10 stycznia 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zwrócił się do Urzędu Miasta w Ż. o podanie daty rozpoczęcia prac budowlanych wyłączających z ruchu ul. W. W piśmie z dnia 15 stycznia 2008 r. naczelnik Wydziału Infrastruktury Komunalnej i Inwestycji UM w Ż. potwierdził organowi, że na ul. W. występowały ograniczenia ruchu pojazdów. Ograniczenia te jednak nie dotyczyły dojazdów do posesji, komunikacji zbiorowej w tym komunikacji zakładowej oraz pojazdów zaopatrzenia. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami), art. 18b ust 1 pkt. 3, art. 18b ust. 2 pkt. 2 i 3, art. 20, art. 20a ust. 2, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), Ip. 2.2.2. i lp. 2.2.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, pozwalał przyjąć, iż skarżący naruszył przepisy art. 18 ust. 1 pkt 3 utd oraz art. 18b ust. 2 pkt 3 utd poprzez naruszenie warunków określonych w zezwoleniu, a dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków oraz art. 18b ust. 2 pkt 2 utd poprzez wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, a dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu. W ocenie organu odwoławczego postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa a dokonane w jego toku ustalenia faktyczne dawały podstawę do zastosowania względem skarżącego sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości 3 500 złotych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 8, 10 § 1 Kpa oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 18 b ust. 1 pkt. 3 i art. 18 b ust. 2 pkt. 3 w związku z art. 20 ust. 1 utd poprzez ich niewłaściwe i błędne zastosowanie oraz art. 92 ust. 1 utd poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że strona dopuściła się naruszenia przepisów ustawy. W treści skargi skarżący podniósł, iż w jego ocenie organ odwoławczy, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, nie przeprowadził dokładnego postępowania wyjaśniającego w rezultacie, czego nie ustalił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Powyższe dotyczyło w szczególności nieuwzględnienia informacji uzyskanej od strony w zakresie robót drogowych w Ż. Dodatkowo skarżący zaznaczył, iż organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na pismo Prezydenta Miasta Ż. z dnia 15 stycznia 2008 r., z którego wynika, że ograniczenia w ruchu drogowym nie dotyczyły komunikacji zbiorowej. Jak podkreślił nie miał możliwości zapoznania się z treścią ww. pisma, dlatego też nie mógł odnieść się do niego merytorycznie. W ocenie strony, na gruncie niniejszej sprawy doszło do pozbawienia skarżącego możliwości należytej ochrony jego praw i zgłoszenia odpowiednich środków dowodnych. Skarżący podkreślił, iż obowiązkiem organu administracji jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, w ocenie skarżącego, uzasadnia wniosek, że organ ten naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 Kpa. Wskazując na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego skarżący podniósł, iż organ w sposób niewłaściwy i błędny zastosował art. 18 b ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 b ust. 2 pkt. 3 utd przyjmując bezzasadnie, że naruszenie przepisów w tym zakresie jest całkowicie i bezwzględnie niezależne od winy i istotne znaczenie ma fakt obiektywnego stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego. Taki sposób argumentacji, zdaniem skarżącego, jest niezrozumiały i nie do zaakceptowania, ponieważ nie można wykluczyć sytuacji i przypadków losowych, które powodują opóźnienia bądź zmianę trasy przejazdu w sposób odmienny aniżeli ustalony w obowiązującym rozkładzie. Reasumując skarżący uznał, iż w świetle podniesionych zarzutów organ administracji publicznej bezpodstawnie zastosował 92 ust. 1 utd, nie uwzględniając okoliczności, które przyczyniły się do opóźnienia przewozu oraz zmiany trasy przejazdu. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 Kpa organ podniósł, iż pismem z dnia 19 lipca 2007 r. strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego i jednocześnie pouczona o treści art. 10 § 1 Kpa, tj. prawie czynnego udziału w postępowaniu, wypowiadania się, co do zebranych materiałów i dowodów oraz możliwości zgłaszania żądań. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa, w ocenie organu, należy uznać za bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne – w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub procesowe – w stopniu mogącym mieć wpływ istotny. Należy ponadto podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Skarga jest uzasadniona. Nie przesądzając ostatecznego wyniku rozpatrzenia sprawy należy stwierdzić, że w toku postępowania naruszono przepisy postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Naruszenie powołanych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie, jak słusznie zauważył Skarżący, doszło również do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracji - także na organie odwoławczym. Przepisy k.p.a. nie precyzują obowiązków organów administracji poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo. Jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu tego wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w związku z tym, co do okoliczności wskazanych w art. 10 § 1 k.p.a., a są to przecież okoliczności, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się uzasadnione jest koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji oczekiwać powinien na jej stanowisko w tym względzie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest umożliwienie jej skorzystania z tego prawa, czego nie uczyniły organy orzekające w niniejszej sprawie. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Czym innym jest przy tym zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, wyrażające się w umożliwieniu jej składania wyjaśnień, zgłaszania dowodów oraz uczestniczenia w ich przeprowadzaniu, a czym innym stworzenie jej możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, będące dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie to takie, w którym uwzględniono oba te elementy. W sprawie niniejszej żaden z organów orzekających nie wypełnił obowiązków określonych w art. 10 § 1 k.p.a. W szczególności nie uczynił tego organ odwoławczy, choć pozyskał w toku prowadzonego przez siebie postępowania dokument w postaci pisma Urzędu Miasta w Ż. z dnia 15 stycznia 2008r. Strona została co prawda poinformowana o wystąpieniu przez GITD do ww. Urzędu o podanie daty rozpoczęcia prac budowlanych wyłączających z ruchu ulicę W., jednakże pozbawiono ją prawa do zapoznania się z otrzymaną przez organ odwoławczy odpowiedzią i złożenia ewentualnych wniosków dowodowych. Jak wynika z uzasadnienia decyzji powyższy dokument miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ponieważ, zdaniem organu, uzyskane informacje świadczyły o tym, że ograniczenia w ruchu na tej ulicy nie obejmowały strony. Pozyskany dokument okazał się przesądzający dla uznania przez organ, że przedsiębiorca naruszył przepisy ustawy o transporcie drogowym a w konsekwencji, że była podstawa do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. M. K. podnosi, że ograniczenia w ruchu drogowym powodujące opóźnienia będące rezultatem remontów drogowych obejmują wszystkich użytkowników drogi (również transport zbiorowy), zarzucając organowi bezkrytyczne uznanie ww. informacji za wiarygodne źródło dowodowe. Zdaniem Sądu, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a w realiach rozpatrywanej sprawy mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i stwierdzenia, że żaden inny, niż przedłożony przez niego materiał dowodowy oraz protokół kontroli nie był zgromadzony. Podczas gdy jest to okoliczność istotna dla strony, która jest zainteresowana w uzyskaniu informacji o tym, na jakich podstawach faktycznych organ oprze swoje rozstrzygnięcie. Należy podkreślić, że strona, której organ wyznaczy termin do zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami, otrzymuje tym samym od organu informację, że postępowanie administracyjne przechodzi z fazy wyjaśniającej w fazę jurysdykcyjną i może to skłonić stronę do przedstawienia dowodów w jej ocenie istotnych, których strona nie zgłosiła w dotychczasowym postępowaniu, sądząc, że zdąży to jeszcze uczynić przed wydaniem decyzji. Organ, który przed wydaniem decyzji nie wyznaczy stronie terminu do zapoznania się z dowodami zebranymi w toku postępowania, spowoduje, że strona może zostać niejako "zaskoczona decyzją", a stan faktyczny sprawy nie zostanie wyjaśniony. W doktrynie podkreśla się, że zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ma charakter szczególny wobec reguł przyjmowanych w postępowaniu cywilnym czy karnym. Wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym - w najszerszym możliwym - zakresie dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. Tylko bowiem strona może najlepiej wyrazić swoje żądania, bronić swoich interesów, zabiegać o swoje prawa. Ona jest w stanie najpełniej wyrazić swoje intencje, jak też określić sytuacje, w których będzie realizować wynikające z decyzji prawa i obowiązki (Komentarz do art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), stanowi w ocenie Sądu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na gruncie niniejszej sprawy należy również uwypuklić, że wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Tymczasem organ odwoławczy ograniczył się do wskazania rozbieżności w materiale dowodowym kwitując je stwierdzeniem, że pismo otrzymane z Urzędu Miasta Ż. (z 15 stycznia 2008r.) "doprecyzowało" informację uzyskaną od tego organu przez skarżącego. Zdaniem Sądu, dokonana przez organ odwoławczy ocena jest dowolna. Należy bowiem zwrócić uwagę, że pismo Prezydenta m. Ż. z dnia 26 lipca 2007 r. Nr IKIN RIM MS 55601-6-8/07 zostało skierowane do skarżącego w odpowiedzi na pismo z dnia 24 lipca 2007r. Tymczasem organ nie ustalił jaka była treść zapytania (brak w aktach pisma z 24 lipca 2007), co nie pozwala na kategoryczne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o "doprecyzowaniu" odpowiedzi udzielonej stronie. Nie można bowiem na tym etapie postępowania wykluczyć, że skarżący zwrócił się o informację opisując szczegółowo stan faktyczny tj że pytanie dotyczyło przejazdów pojazdami komunikacji zbiorowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ administracji narusza przepisy o postępowaniu w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jeżeli ogranicza się do stwierdzenia rozbieżności w materiale dowodowym nie próbując ich określić i wyjaśnić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 1980 r. SA 645/80). Z przedstawionych wyżej rozważań wynika, że z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Uwzględniając powyższe, zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008r. należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania w wysokości 140 złotych obejmujących wysokość uiszczonego wpisu sądowego orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 p.p.s.a.