IV SA/Wa 585/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) w przedmiocie reformy rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego J. R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt IVSa/Wa 585/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia (...) lutego 2008r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2007r. stwierdzającą, że zespół pałacowo - parkowy w G. wchodzących w skład majątku ziemskiego (...) powiat Z., stanowiących byłą własność S.S. podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945, nr 3, poz. 13). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Na wniosek J.R. działającego jako strona postępowania i jako pełnomocnik pozostałych stron zostało wszczęte postępowanie w sprawie o stwierdzenie, że zespół pałacowo – parkowy w G., powiat Z. stanowiący byłą własność S.S. nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzją z dnia (...) grudnia 2007r. Wojewoda (...) stwierdził, że zespół pałacowo parkowy w G. wchodzących w skład majątku ziemskiego (...), powiat Z. stanowiących byłą własność S.S. podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie. Rozpatrując sprawę na skutek złożonego odwołania organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, zgodnie z którym na cele reformy rolnej podlegały przejęciu nieruchomości stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych i prawnych jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku ustalenia, że dana nieruchomość spełniała powyższe wymogi obszarowe przechodziła z mocy prawa bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa, była obejmowana zarządem państwowym wraz z budynkami oraz całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Na podstawie §5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, poz. 51 ze zm.) strona mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006r. IOPS 2/06 organ wskazał, że §5 rozporządzenia j.w. może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej również o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. We wniosku wszczynającym postępowanie pełnomocnik wnioskodawców wniósł o wyłączenie spod działania dekretu działek składających się na zespół dworsko - parkowy, bowiem wg niego nie stanowiły nieruchomości ziemskich, gdyż nie była na jego obszarze prowadzona działalność rolnicza, dwór stanowił budynek mieszkalny o odrębnej administracji i oddzielony był od reszty majątku ogrodzeniem. Zarówno dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej jak i rozporządzenie wykonawcze do tego dekretu nie definiowały pojęcia nieruchomości ziemskiej. Próby zdefiniowania pojęcia nieruchomości ziemskiej były wielokrotnie przedmiotem rozważań na gruncie orzecznictwa sądowo administracyjnego, w którym podkreśla się, że w celu dokładnego zdefiniowania tego pojęcia należy zwrócić uwagę, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej różni się od jego pierwotnej wersji, w której art. 2 ust. 1 zdanie wstępne wskazywał, że przejęciu podlegają jedynie nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Późniejsza zmiana dokonana dekretem z 17 stycznia 1945r., w ramach której m.in. usunięto wyrazy "o charakterze rolniczym" wskazuje jednoznacznie, iż wolą ówczesnego prawodawcy było przejęcie z powołaniem się na "cele reformy rolnej" także nieruchomości, które nie mają ściśle charakteru rolnego. Jak wynika z treści dekretu generalnie niewyodrębniona prawnie siedziba właściciela nieruchomości ziemskiej dzieliła los znacjonalizowanej nieruchomości. W samej treści dekretu wskazano na objęcie nim nieruchomości ziemskich zależnie było tylko od powierzchni ogólnej bądź wielkości użytków rolnych, dekretem były objęte nie tylko takie nieruchomości ziemskie, w których użytki rolne przekraczały 50 ha lecz również i takie, w których powierzchnia ogólna obejmująca nie tylko użytki rolne przekraczała 100 ha. Wynika z tego, że zamiarem ustawodawcy było objęcie na obszarze niektórych województw przepisami dekretu nieruchomości mających ponad 100 ha nawet jeżeli użytki rolne nie stanowiły w nich 50%. Oznacza to, że celem dekretu było przejmowanie nieruchomości nie tylko służących działalności rolniczej. W tym kontekście nieruchomość ziemska nie może być utożsamiana tylko z użytkami rolnymi lecz musi być rozumiana jako obejmująca także pozostałe części, które były położone w ramach zwartego prawnie i obszarowo majątku obejmującego również część mieszkalną. Przejęcie całej nieruchomości w jej wyodrębnionych granicach potwierdza użycie zwrotu "w całości" w części końcowej art. 2 ust. 1 dekretu oraz fakt, że nie ustanowiono odrębnej procedury ani kryteriów dokonywania oceny przydatności określonej części nieruchomości na cele reformy rolnej., Ponadto organ wskazał na treść art. 7 dekretu, zgodnie z którym pełnomocnicy przejmujący zarząd majątków mieli dokonać w terminie 3-dniowym usunięcia dotychczasowych właścicieli z zajmowanych pałaców. Wskazuje to jednoznacznie na wolę prawodawcy przejęcia siedziby właściciela, nie zaś przejęcia zarządu nad częścią jego mienia. Wyklucza to uznanie jakoby ustawodawca dopuszczał pozostawienie właścicieli w dotychczasowych siedzibach na terenie przejmowanych majątków. Zasada przejęcia zarządu nad całymi nieruchomościami wraz z budynkami wynika także – w ocenie organu – z art. 6 dekretu. Organ zwrócił także uwagę, że w celu wyjaśnienia pojęcia "nieruchomość ziemska" należy odnieść się do ówczesnego ustawodawstwa, gdzie posługiwano się pojęciem nieruchomości ziemskiej. I tak – szczegółowo organ wskazał na definicję pojęcia "resztówka" zawartej w dekrecie z dnia 12 czerwca 1945r. o przeniesieniu własności resztówek majątków rozparcelowanych na spółdzielnie Samopomocy Chłopskiej, wedle której są to pozostałe z majątków rozparcelowanych na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wraz z m.in. znajdującymi się na nich budynkami. Na poparcie twierdzenia, że nacjonalizacji podlegały generalnie całe nieruchomości organ przywołał przepisy dekretu z dnia 24 sierpnia 1945r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. W świetle powyższego organ uznał, że ani przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej ani rozporządzenia wykonawczego do tego dekretu nie dają podstaw do wyłączenia spod działania jego postanowień zabudowań dworskich znajdujących się w granicach przejmowanych na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym. Dom mieszkalny właściciela nieruchomości stanowił jej część składową i w aspekcie prawno – rzeczowym dzielił los nieruchomości. Działaniu dekretu nie podlegały natomiast należące do tego samego właściciela co przejmowana nieruchomość ziemska działki gruntu, o ile zostały prawnie wyodrębnione i utraciły charakter użytku rolnego. Natomiast jeśli określona część nieruchomości nie była prawnie wyodrębniona z nieruchomości służącej produkcji rolnej nie podlegała ona przejęciu tylko wtedy, gdy stanowiła osobne przedsiębiorstwo służące działalności produkcyjnej lub handlowej niebędącej działalnością rolniczą. Co do zasady charakteru mienia wyłączonego spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie mogły mieć natomiast części rezydencjalne nieruchomości ziemskich usytuowane w obrębie posiadłości o charakterze rolnym. Mogły one być potencjalnie wykorzystane na cele reformy rolnej wskazane w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego przejęta na własność Państwa nieruchomości ziemska G. stanowiła własność S.S. W protokole przejęcia przedmiotowej nieruchomości ziemskiej z dnia (..) lutego 1945r. czytamy, że ogólny obszar majątku wynosił ok. (...) ha. Z gruntów majątku została wydzielona nieruchomość oznaczona jako działka nr (...) tzw. "resztówka" położona po obu stronach drogi biegnącej z miejscowości R. do miejscowości W.. Z pierworysu gruntów rozparcelowanego majątku G. sporządzonego przez mierniczego W.K. na podstawie pomiaru na gruncie z 1948r. wynika, że część działki leżąca po stronie drogi R.-W. wynosiła (...) ha i znajdował się na niej budynek dworu, natomiast na pozostałej części leżącej po przeciwnej stronie o powierzchni (...) ha znajdowały się łąki, zabudowania, sad i grunty orne. W rozpatrywanej sprawie zespół pałacowo - parkowy nie był prawnie wyodrębniony i tym samym stanowił cześć składową nieruchomości ziemskiej G., a zatem podlegał działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W świetle powyższych wywodów bez znaczenia jest, czy majątek został wykorzystany na cele reformy rolnej lub czy miał charakter rezydencjalny oraz czy znajdował się na obrzeżach majątku czy w jego centrum. Brak jest podstaw do traktowania gruntów, na których znajdował się budynek dworu jako wyodrębnionych pod względem prawnym i ekonomicznym. Dwór znajdował się w centrum nieruchomości ziemskiej a zamieszkujący w nim właściciel wydawał polecenia co do prowadzenia gospodarstwa i podejmował strategiczne decyzje. Zespół dworsko - parkowy nie był wyodrębniony prawnie i nie posiadał odrębnej księgi wieczystej; nie był też odrębnie opodatkowany. Jak wynika z akt sprawy dwór utrzymywany był z dochodów pochodzących z produkcji rolnej prowadzonej w majątku. Słusznie również organ I instancji zwrócił uwagę, że bezpodstawne jest twierdzenie wnioskodawcy jakoby dwór utrzymywany był z dochodów uzyskiwanych z kamienicy w W., która, jak wynika z zaświadczenia z Sądu Rejonowego dla W. M. X Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia (...) lipca 2006r., była poważnie zadłużona. Odnosząc się do wniosku o przesłuchanie świadków organ stwierdził, że nieprzeprowadzenie tych dowodów na okoliczność związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko – parkowym a pozostałą częścią majątku nie będzie miało wpływu na rozstrzygnięcie bowiem brak jest dokumentów świadczących o prawnym wyodrębnieniu działek wchodzących w skład zespołu dworsko – parkowego. Na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2008r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J.R. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie zgadza się z treścią decyzji, ponieważ nie rozstrzyga ona zarzutów umieszczonych w odwołaniu a zawiera jedynie – nietrafną – wykładnię przepisów dekretu o reformie rolnej. Na rozprawie dnia (..) czerwca 2008r. skarżący wniósł dodatkowo o zwrot kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej także P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 134§2 ustawy - P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem wniosku J.R., W.S. i K.G. wszczynającego postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonego orzeczenia było stwierdzenie, że część majątku ziemskiego G. nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Podstawą prawną tego żądania był §5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U. nr 10, poz. 51), zgodnie z którym strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. (1) pkt e), winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że przepisy dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945, nr 3, poz. 13 zwanego dalej dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej) jak i rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10, poz. 51 zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym) jednoznacznie wskazują, że postępowanie o ustalenie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania przepisów dekretu może się toczyć jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu. Stanowi to zatem wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 61 §1 kpa, że postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Takie stanowisko reprezentowane jest także w orzecznictwie sądowo – administracyjnym (m.in. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2006r. w sprawie I OSK 992/056 LEX nr 267151) Co więcej – treść rozporządzenia wykonawczego wskazuje, że organ administracji związany jest zakresem wniosku. A zatem podstawową kwestią wymagającą ustalenia przed wszczęciem postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie było wyjaśnienie jakiej nieruchomości wniosek dotyczy. J.R. w piśmie z dnia (...) października 2006r. wniósł o stwierdzenie, że część byłego majątku G. stanowiąca parcele o powierzchni (...) ha nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Pismem z dnia (...) listopada 2006r. (...) Wojewoda (...) wezwał skarżącego m.in. do wskazania terenu, na którym znajdował się zespół dworsko - parkowy oraz określenie jego powierzchni wg stanu na dzień przejęcia majątku. W odpowiedzi na powyższe w piśmie z dnia (...) maja 2007r. J.R. oświadczył, że zespół dworsko – parkowy posiadał (...) ha powierzchni, wskazał także, że rozebrany po wojnie budynek dworu usytuowany był osobno od zabudowań gospodarczych i znajdował się po prawej stronie drogi wiodącej z miejscowości R. do W. Konsekwencją powyższego było zwrócenie się przez organ administracji do Starosty Powiatowego o sporządzenie uwierzytelnionej kopii mapy obejmującej teren, na którym znajdował się zespół dworsko - parkowy. Tymczasem, jak zostało wyżej wskazane, to osoba składająca wniosek na podstawie §5 i 6 rozporządzenia wykonawczego winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. O ile zatem sam fakt, że Wojewoda (...) "przejął" obowiązki wnioskodawcy w zakresie sporządzenia mapy określającej obszar nieruchomości nie stanowi naruszenia prawa tego rodzaju, że mogły skutkować uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia (jest to uchybienie pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia), o tyle niesprecyzowanie w dokładny sposób obszaru objętego wnioskiem stanowi naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie może wszak ujść uwadze, że z treści pisma J.R. z dnia (...) 05.2007r. wynika, że na nieruchomość objętą pierwotnym wnioskiem ((...) ha) składa się zespół dworsko – parkowy o powierzchni (...) ha położony po prawej stronie drogi z R. do W., oraz nieruchomość o powierzchni (...) ha, na której posadowione były zabudowania gospodarcze, w tym obora, stodoła, stajnie, chlewnia oraz budynek administratora. Organ winien zatem zobowiązać wnioskodawcę do sprecyzowania czy przedmiotem jego wniosku jest jedynie ta cześć nieruchomości, na której posadowiony był dwór, czy także pozostała część. Co więcej, ani z "sentencji" zaskarżonej decyzji ani z jej uzasadnienia nie wynika, która nieruchomość była faktycznie przedmiotem orzekania przez organ administracji. Decyzja odnosi się bowiem ogólnie do zespołu "zespołu dworsko – parkowego wchodzącego w skład majątku ziemskiego G . Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji (...) organ wskazywał, ze z gruntów majątku ziemskiego została wydzielona nieruchomość oznaczona jako działka nr (...) tzw. resztówka, położona po obu stronach drogi R.-W., jednakże brak jest podstaw do uznania, że to ta działka była przedmiotem wniosku skarżącego. Należy wszak zwrócić uwagę, że powierzchnia tej działki znacznie przekracza tę, która została wskazana we wniosku przez J.R., natomiast – zgodnie z przyjętym orzecznictwem – wydanie decyzji na podstawie §5 i 6 rozporządzenia wykonawczego bez wniosku uprawnionego podmiotu stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji w takim zakresie. Jedynie spekulacją Sądu byłoby także przyjęcie, że przedmiotem wniosku jest część działki nr (...) leżąca po prawej stronie drogi (jak to opisał wnioskodawca) biorąc pod uwagę różnice w powierzchni tych nieruchomości. Reasumując – w ocenie Sądu – obowiązkiem organu administracji było w pierwszej kolejności ustalenie zakresu wniosku, to jest określenie nieruchomości, ze wskazaniem jej granic i użytków każdego rodzaju, która – według wnioskodawcy nie podlegała przejęciu na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jest to o tyle istotne, że decyzja w tym zakresie rodzi skutki materialnoprawne, co oznacza, że musi zostać dokładnie określony obszar, co do którego organ uznał, że podpada (lub nie podpada) pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wszelkie zatem rozważania – w niniejszej sprawie – odnoszące się do meritum wniosku – należało uznać za przedwczesne. Z tych samych względów Sąd nie odniósł się do zawartych w skardze, a wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji – zarzutów. Zaskarżona decyzja została zatem wydana bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy a zatem z naruszeniem art. 7, 77§1 i 107§3 kpa a w konsekwencji także §5 i 6 rozporządzenia wykonawczego. Biorąc pod uwagę, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, decyzje te należało wyeliminować z obrotu prawnego. Z tych wszystkich względów – na podstawie art. 145§1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy P.p.s.a Sad orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.