II SA/Wa 214/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spraw.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi V. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska i przeniesienie do dyspozycji Komendanta Głównego Policji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z [...] września 2007 r. Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości II SA/Wa 214/08 UZASADNIENIE Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] września 2007 r. nr [...], na podstawie art. 32 ust. 1, art. 37a pkt 1 i art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), zwolnił z dniem [...] września 2007 r. [...] V. R. (zwaną dalej skarżącą) z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] października 2007 r. przeniósł do dyspozycji Komendanta Głównego Policji. Jednocześnie organ I instancji utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], dotyczący delegowania skarżącej z urzędu do czasowego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w P. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], w sprawie zmian organizacyjno-etatowych w Komendzie Głównej Policji z dniem [...] października 2007 r. uchylił rozkaz organizacyjny z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...], dotyczący powołania w Komendzie Głównej Policji Grupy Stanowisk Tymczasowych. Wskazany stan faktyczny sprawy pozwolił organowi na zastosowanie przepisu art. 37a ustawy o Policji, zgodnie z którym w przypadku zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść go do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe, albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy. W odwołaniu z dnia [...] października 2007 r. od rozkazu personalnego z dnia [...] wrześnie 2007 r. nr [...], skarżąca wskazała na naruszenie zasad postępowania administracyjnego: - art. 7 Kpa, poprzez stwierdzenie organu, że interes społeczny przemawia za jej przeniesieniem do dyspozycji Komendanta Głównego Policji, - art. 9 Kpa w związku z art. 107 § 1 i § 3 Kpa. Zdaniem skarżącej, w rozkazie personalnym organ nie podał przesłanek, które potwierdzałyby konieczność przeniesienia jej do dyspozycji Komendanta Głównego Policji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2007 r. nr [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 Kpa, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Odwołując się do regulacji zawartych w przepisie art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy o Policji podkreślił, że mają one charakter norm kompetencyjnych, wskazujących organy właściwe do dokonania rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie. Na ich podstawie zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe może nastąpić poprzez mianowanie na stanowisko równorzędne z poprzednio zajmowanym albo na stanowisko wyższe, na co zezwala interpretacja a contrario przepisu art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, w którym wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki, uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Wskazał, że w przypadku zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego, na podstawie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji, można przenieść go do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy. Organ stwierdził, iż ustawodawca usankcjonował możliwość utworzenia szczególnej grupy kadrowej, w której na pewien okres zostaną umieszczeni policjanci o czasowo nieuregulowanym statusie. Grupa ta ma stanowić przejściowe ujęcie ewidencyjne do czasu mianowania na kolejne stanowisko służbowe lub zwolnienie ze służby w Policji. W grupie tej powinno się umieszczać policjantów w okresie korzystania z urlopów wychowawczych czy bezpłatnych, przebywających na długotrwałych zwolnieniach lekarskich i oczekujących na komisyjne orzeczenia o stanie zdrowia, zwolnionych z dotychczasowych stanowisk – przed mianowaniem na kolejne, powracających z dłuższego oddelegowania do pełnienia zadań służbowych poza Policją, a także w czasie wykonywania funkcji z wyboru w związkach zawodowych. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał też, że stosownie do art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, decyzja o przeniesieniu skarżącej do dyspozycji Komendanta Głównego Policji nie wpłynęła na pogorszenie jej sytuacji materialnej. Podkreślił, że Komendant Główny Policji był uprawniony do dokonania zmian organizacyjnych i personalnych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 107 § 1 i § 3 Kpa wyjaśnił, że w uzasadnieniu rozkazu personalnego wskazano, że przeniesienie do dyspozycji Komendanta Głównego Policji wiązało się z reorganizacją Komendy Głównej Policji, podyktowane było potrzebami służby wobec zlikwidowania zajmowanego dotychczas stanowiska przez skarżącą. Powyższa decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stała się przedmiotem skargi V. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżąca podniosła, że organ nie wskazał przepisu prawa materialnego, który stanowił podstawę prawną kwestionowanego aktu prawnego, a zatem zasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 Kpa. Nadto skarżąca zarzuciła, że w uzasadnieniu decyzji brak jest rozważań dotyczących zgodności aktu administracji publicznej z art. 7 Kpa i wynikającej z niego zasady słusznego interesu strony. Skarżąca wskazała także na naruszenie art. 36 ust. 1 i art. 38 ustawy o Policji. Stwierdziła, że przeniesienie jej do dyspozycji Komendanta Głównego Policji, oznaczało degradację zawodową w stosunku do wcześniej piastowanego stanowiska [...]. W odpowiedzi na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumenty przedstawione w wydanych w sprawie decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów aniżeli podniesione przez skarżącą. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez wadliwe zredagowanie rozstrzygnięcia (osnowy) decyzji przez organ I instancji, którego to naruszenia nie zakwestionowano w postępowaniu odwoławczym, lecz powtórzono w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie poprzedzone zostało wydaniem decyzji przez Komendanta Głównego Policji, który rozkazem personalnym z dnia [...] września 2007 r. nr [...] zwolnił z dniem [...] września 2007 r. skarżącą z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] października 2007 r. przeniósł do dyspozycji Komendanta Głównego Policji, postanawiając równocześnie o pozostawieniu w mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], którym delegowano skarżącą do czasowego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w P. Zasadność powyższego rozkazu była przedmiotem kontroli dokonywanej w ramach odrębnie prowadzonego postępowania administracyjnego. Dla podkreślenia stopnia skomplikowania sytuacji prawnej zaistniałej po wydaniu kwestionowanego przez Sąd rozstrzygnięcia, należy wspomnieć, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2007 r. został uchylony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2008 r., sygnatura akt II SA/Wa 1351/07 wraz z decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2007 r., która utrzymała go w mocy. Tymczasem rozkaz personalny z dnia [...] września 2007 r. nr [...], którym utrzymano w mocy rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2007 r., jak i utrzymująca go w mocy decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2007 r., pozostawały w obrocie prawnym do czasu wydania niniejszego wyroku. Odnosząc powyższy stan sprawy do obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego, Sąd uznał, że treść rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji wykraczała poza zakres przedmiotowej sprawy administracyjnej, która była przedmiotem postępowania i rozstrzygania. Zawarcie w decyzji I - instancyjnej rozstrzygnięcia o pozostawieniu w mocy rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], w przedmiocie delegowania skarżącej z urzędu do czasowego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w P., spowodowało naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 104 i art. 107 § 1 Kpa. W myśl art. 107 § 1 Kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wśród wymienionych elementów rozstrzygnięcie (osnowa) decyzji jest jej kwintesencją, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Przesądza o istocie sprawy, określając prawa i obowiązki strony. Z racji centralnego miejsca, jakie osnowa decyzji zajmuje w strukturze decyzji, organ orzekający obowiązany jest sformułować ją ze szczególną dbałością o jasność i zrozumienie. Musi więc być tak zredagowana, aby wynikało z niej w sposób niebudzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Tylko wtedy można o decyzji powiedzieć, że stosownie do treści art. 104 § 1 Kpa, jest ona aktem rozstrzygającym konkretną sprawę. Z tego względu, niedopuszczalne jest takie redagowanie rozstrzygnięcia decyzji, które dla wyjaśnienia jej treści odsyła do aktów, które nie stanowią integralnej części decyzji. Ponadto, rozstrzygnięcie wydawane w konkretnej sprawie nie może jednocześnie odnosić się do innego toczącego się lub zakończonego postępowania, gdyż każde z nich musi być lub jest zawarte w samodzielnej decyzji. W przedmiotowej sprawie, jak już wcześniej wskazano, rozstrzygnięcie organu I instancji nie spełniało podanych powyżej kryteriów, a decyzja organu odwoławczego powieliła jego wadliwość. W konsekwencji doszło także do naruszenia zasady administracyjnej kontroli instancyjnej, której istotą jest nie tylko ponowne rozpatrywanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, ale również kontrola prawidłowości decyzji wydanej przez organ I instancji. Następstwem braku właściwej kontroli w niniejszej sprawie było naruszenie wskazywanego już przepisu art. 104 § 1 Kpa, z którego wynika, że decyzja administracyjna, wydana na skutek wszczętego postępowania administracyjnego, załatwia tylko jedną sprawę. Innymi słowy, rozstrzygnięcie organu może odnosić się tylko do jednego, konkretnego stanu faktycznego, ustalonego w postępowaniu wyjaśniającym i dowodowym. A to oznacza, że nie jest dopuszczalne zawarcie w jednej i tej samej decyzji rozstrzygnięcia, które dotyczy różnych spraw. Takie rozwiązanie jest niedopuszczalne nawet wówczas, gdy stroną każdej z nich był ten sam podmiot. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ administracji weźmie pod uwagę ocenę prawną dokonaną przez Sąd, a w szczególności stwierdzenie, że przedmiot postępowania administracyjnego musi być określony w momencie podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie. Organ administracji publicznej jest nim związany na przestrzeni całego prowadzonego postępowania, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu kończącym postępowanie. Mając na względzie powyższe, nie rozstrzygając kwestii zasadności wniosku skarżącej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd uchylił także utrzymany nią w mocy rozkaz personalny z dnia [...] września 2007 r. nr [...]. Odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powyższej ustawy, jak w sentencji.